Đầu tư xây dựng dự án dầu khí: Nhiều bất cập trong văn bản pháp luật

Kỳ 1: Đặc thù của hoạt động đầu tư các dự án dầu khí

Với đặc điểm khác biệt so với các dự án đầu tư thông thường, các dự án dầu khí, thường có quy mô đầu tư lớn, được xếp vào nhóm các dự án quan trọng quốc gia, công nghệ cao và đi kèm với các rủi ro không hề nhỏ trong triển khai, đặc biệt là các rủi ro về địa chất đối với các dự án thăm dò khai thác dầu khí.

Nhiều văn bản pháp luật không còn phù hợp

Trong khi đó, việc triển khai dự án dầu khí lại đang chịu sự chi phối lớn nhất của Luật Dầu khí - văn bản pháp luật đã không còn phù hợp trong bối cảnh có nhiều thay đổi. Hơn thế nữa, việc triển khai này càng gặp khó khăn lớn hơn khi chịu thêm sự chi phối chồng chéo của nhiều luật khác như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và các văn bản dưới luật khác…

Theo ông Nguyễn Văn Phúc - Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội, trong bối cảnh có nhiều thay đổi, hành lang pháp lý cho hoạt động của ngành Dầu khí, đặc biệt là Luật Dầu khí đã không còn phù hợp để ngành Dầu khí phát triển mạnh mẽ và đóng góp hiệu quả cho nền kinh tế.

Làm rõ hơn về bất cập này, Tổng giám đốc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) Lê Mạnh Hùng cho biết, hoạt động thăm dò khai thác dầu khí đang phải đối mặt với khó khăn về điều kiện kỹ thuật, địa chất, tình hình triển khai thực địa. Đặc biệt, cơ chế chính sách pháp luật về dầu khí không còn phù hợp với tình hình mới, ảnh hưởng không nhỏ tới lĩnh vực cốt lõi này.

Cụ thể, Luật Dầu khí và các điều khoản Hợp đồng dầu khí hiện hành còn tồn tại bất cập và kém hấp dẫn so với các nước trong khu vực, không phù hợp tiềm năng trữ lượng dầu khí hiện nay nên không thu hút được nhà đầu tư nước ngoài.

Trên thực tế, Luật Dầu khí được ban hành năm 1993, sau đó được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2000 và 2008. Trong bối cảnh giá dầu thô thế giới biến động, xu hướng chuyển dịch năng lượng (từ năng lượng truyền thống sang các dạng năng lượng mới) và điều kiện thăm dò khai thác dầu khí của Việt Nam, các cơ chế trong Luật Dầu khí không đủ khuyến khích các nhà đầu tư phát triển các mỏ nhỏ/mỏ cận biên, hay áp dụng các giải pháp để tận thăm dò, nâng cao hệ số thu hồi dầu (EOR).

Minh chứng rõ nét nhất là Luật Dầu khí dù đã thể hiện khá đầy đủ các giai đoạn, bước thực hiện đối với dự án thăm dò khai thác dầu khí/Hợp đồng dầu khí nhưng lại chưa chỉ rõ các thủ tục đầu tư đầy đủ khi một doanh nghiệp nhà nước (PVN/đơn vị thuộc PVN) có tham gia đầu tư vào dự án dầu khí (trong khi Luật Đầu tư cũng không quy định).

Chính sự chồng chéo, thiếu quy định này đã khiến cho việc triển khai các dự án thăm dò khai thác dầu khí đang gặp nhiều khó khăn và khiến nhiều doanh nghiệp nước ngoài "nản chí" khi có ý định đầu tư vào các dự án loại này, nhất là khi điều kiện khai thác hiện nay chủ yếu là mỏ nhỏ, ở vùng nước sâu, xa bờ đòi hỏi chi phí lớn.

Trên thực tế, việc thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam trong lĩnh vực thăm dò khai thác những năm gần đây gần như "giẫm chân tại chỗ". Trong giai đoạn 2016 - 2020, PVN chỉ ký được 8 hợp đồng dầu khí mới, chưa bằng 1/3 so với giai đoạn 2010 - 2015 (27 hợp đồng dầu khí mới).

Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật này chỉ điều chỉnh hoạt động đầu tư của các bên với vai trò là các nhà thầu dầu khí nói chung (quan hệ giữa nhà đầu tư với nước chủ nhà/Chính phủ Việt Nam), còn với vai trò là nhà đầu tư vào thăm dò khai thác dầu khí có sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp thì vẫn phải tuân thủ các luật chung liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư.

Triển khai các dự án gặp khó khăn

Thực tế là các dự án thăm dò khai thác dầu khí trong nước được thực hiện bởi tổ hợp các nhà thầu dầu khí quốc tế và/hoặc nhà đầu tư trong nước cùng góp vốn đầu tư để triển khai công tác thăm dò khai thác dầu khí tại 1 khu vực/lô/cụm lô nào đó tại thềm lục địa Việt Nam với điều kiện phải tuân thủ các cam kết về quyền và nghĩa vụ trong Hợp đồng dầu khí (thường là Hợp đồng chia sản phẩm - PSC) được ký kết giữa Chính phủ Việt Nam (đại diện là PVN) và tổ hợp các nhà thầu, đồng thời tuân thủ các quy định liên quan trong Luật Dầu khí cũng như văn bản dưới Luật Dầu khí.

Theo đó, nếu kết quả thăm dò - thẩm lượng xác định được mỏ dầu khí thương mại, các nhà thầu sẽ tiến hành hoạt động khai thác và bán dầu thô hoặc khí ngay tại miệng giếng, theo đó các hoạt động này chỉ tuân thủ quy định trong PSC và Luật Dầu khí.

Tuy nhiên, trong trường hợp các lô/khu vực hợp đồng có khai thác khí và các nhà thầu thực hiện bán khí đến tận hộ tiêu thụ trên bờ (trường hợp này được xem là PSC mở rộng), các nhà thầu sẽ cần đầu tư bổ sung các công trình đường ống để dẫn khí về bờ và các trạm xử lý, tiếp nhận, vận chuyển khí đến các hộ tiêu thụ. Trong khi đó, hoạt động xây dựng các công trình trên bờ hiện nay đang điều chỉnh bởi Luật Xây dựng và các văn bản dưới Luật Xây dựng.

Cùng với đó, Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật 69/2014/QH13 ngày 26/11/2014) quy định đối với các dự án nhóm A cần phải có chấp thuận của đại diện chủ sở hữu trước khi chủ đầu tư quyết định đầu tư.

Với đặc thù của ngành dầu khí (Nhà nước vừa quản lý đầu tư, vừa quản lý tài nguyên), Luật Dầu khí quy định rất chặt chẽ các bước thực hiện dự án thăm dò khai thác dầu khí, toàn bộ các thay đổi của Hợp đồng dầu khí cần được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, các bước đầu tư dự án thăm dò khai thác dầu khí (ODP, EDP, FDP) khi thẩm định đều có sự tham gia của đại diện các Bộ ngành và Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (đại diện chủ sở hữu của PVN).

Vì vậy, việc yêu cầu phải trình và đạt được chấp thuận của đại diện chủ sở hữu trước khi quyết định đầu tư theo Luật 69/2014/QH13 sẽ dẫn đến doanh nghiệp sử dụng vốn có nguồn gốc vốn Nhà nước (như PVEP) phải trình phê duyệt dự án theo 2 quy trình thủ tục khác nhau làm kéo dài thời gian phê duyệt và nhiều khi không khả thi vì tiến độ và nội dung phê duyệt theo 2 quy trình không giống nhau. Đây chính là khó khăn khiến việc triển khai đầu tư các dự án thăm dò khai thác đang bị chậm chễ.

Theo kết quả nghiên cứu của Viện Dầu khí Việt Nam (VPI), không chỉ có các dự án thượng nguồn gặp khó khăn, việc triển khai các dự án dầu khí ở lĩnh vực trung nguồn và hạ nguồn như chế biến khí, điện khí cũng gặp "trắc trở" bởi sự chồng chéo về văn bản quy phạm pháp luật và một loạt thông tư hướng dẫn của các bộ, liên bộ, ngành liên quan cũng như các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, lập và thẩm định dự án đầu tư, cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho đến quản lý quá trình triển khai xây dựng và kết thúc đưa dự án vào vận hành khai thác.

Ví dụ rất rõ có thể thấy là trong việc triển khai các dự án đường ống dẫn khí từ mỏ/miệng giếng khai thác ngoài khơi về bờ và đến các hộ tiêu thụ (nhà máy điện, nhà máy đạm...).

Thực tế là việc triển khai các dự án này đòi hỏi tính đồng bộ trong công tác đầu tư giữa hoạt động khai thác, vận chuyển và sử dụng khí (hay nói cách khác tiến độ đầu tư, vận hành dự án đường ống dẫn khí cần đảm bảo đồng bộ với tiến độ khai thác khí tại mỏ và tiến độ đầu tư, vận hành các nhà máy nhiệt điện khí, nhà máy đạm sử dụng khí làm nguyên liệu đầu vào).

Với các dự án này, có nhiều chủ thể cùng liên quan trong chuỗi hoạt động khí, bao gồm: chủ mỏ (đơn vị/nhà thầu khai thác khí); đơn vị kinh doanh khí (mua khí từ chủ mỏ và bán cho các hộ tiêu thụ); đơn vị vận chuyển và xử lý khí (thực hiện dịch vụ vận chuyển, xử lý khí từ mỏ đến các hộ tiêu thụ) và các hộ tiêu thụ khí (các nhà máy nhiệt điện khí là hộ tiêu thụ chính). Trong đó, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) có nhiều vai trò khác nhau: Mua khí từ mỏ, tham gia đầu tư đường ống, bán khí cho các hộ tiêu thụ khí. Ngoài ra, giá khí mua của chủ mỏ tại điểm giao nhận từ mỏ (giá khí miệng giếng), giá khí bán cho các hộ tiêu thụ điện/đạm và giá điện bán cho Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đều do Chính phủ quyết định.

Bên cạnh đó, có một số nguồn khí do điều kiện khai thác/sử dụng đặc thù nên được áp dụng cơ chế chuyển ngang (pass through) giá mua khí sang giá điện (ví dụ như khí khu vực PM3-CAA; Cụm mỏ Lô B, 48/95, 52/97). Điều này cho thấy, quan hệ lợi ích hài hòa giữa các bên liên quan trong chuỗi hoạt động khí mới có thể đảm bảo được sự đồng bộ trong chuỗi dự án, điều này luôn là thách thức trong thực tiễn triển khai.

Đáng chú ý, các dự án chế biến dầu khí, các dự án nhà máy nhiệt điện (khí, than) thường có quy mô đầu tư rất lớn (đến 2 tỷ USD tương đương hơn 40.000 tỷ đồng trở lên) và thời gian xây dựng dài, dẫn đến việc huy động vốn rất phức tạp, phải huy động vốn từ các nguồn tài chính nước ngoài và cần có bảo lãnh/hỗ trợ của Chính phủ/Bộ Tài chính. Ngoài ra còn chịu nhiều tác động từ các quy định về an toàn, môi trường, chất lượng sản phẩm buộc chủ đầu tư phải đầu tư nâng cấp làm ảnh đáng kể đến hiệu quả của nhà máy.

Ngoài ra, có dự án bắt buộc phải sử dụng công nghệ bản quyền, nghĩa là mua/thuê bản quyền công nghệ (bao gồm thiết kế công nghệ, sở hữu trí tuệ, hỗ trợ kỹ thuật, thiết bị độc quyền, hóa chất xúc tác...) từ các tổ chức nước ngoài để phù hợp với yêu cầu chế biến của từng nhà máy/dự án, đảm bảo tương thích với nguồn nguyên liệu dầu thô đầu vào và cơ cấu sản phẩm đầu ra. Do đó, khi triển khai đầu tư (như khâu thiết kế, lựa chọn nhà thầu EPC) thường phải tuân thủ theo thông lệ quốc tế.

Với các bất cập này, nhiều chuyên gia cho rằng việc sớm rà soát, sửa đổi các văn bản pháp lý không còn phù hợp và chồng chéo trong bối cảnh mới sẽ là "liều thuốc" quan trọng để các dự án dầu khí có thể triển khai thuận lợi, đồng thời tạo sự yên tâm tin tưởng cho các nhà đầu tư nước ngoài "rót vốn" vào lĩnh vực thăm dò và khai thác dầu khí.