Đặc khu kinh tế phải là phòng thí nghiệm cho cải cách thể chế

TS Vũ Thành Tự Anh (Đại học Fulbright VN) 

Việc hình thành 3 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (đặc khu) tại Vân Đồn, Phú Quốc, Bắc Vân Phong đang được đặt ra. Ông suy nghĩ thế nào về cuộc thảo luận này?

- Đây không phải là lần đầu tiên ý tưởng về một “đặc khu” được đưa ra thảo luận ở Việt Nam. Đầu thập niên 2000, mô hình “khu kinh tế mở” hay “khu kinh tế ven biển” đã được thảo luận và cân nhắc. Kết quả là từ 2003 năm 2011, tổng cộng có 18 khu kinh tế ven biển được thành lập dọc theo chiều dài đất nước.

Mục tiêu phát triển các khu kinh tế mở hết sức tham vọng: Về mặt thể chế và chính sách, các khu kinh tế mở được kỳ vọng sẽ trở thành các “phòng thí nghiệm” cho cải cách thể chế và chính sách có tính đột phá.

Về mặt tăng trưởng kinh tế, mục tiêu là đến năm 2020, các khu kinh tế ven biển sẽ đóng góp từ 53%-55% GDP và từ 55%-60% tổng kim ngạch xuất khẩu của cả nước.

Đáng tiếc cho đến nay, cả mục tiêu về thể chế - chính sách lẫn mục tiêu về tăng trưởng kinh tế đều thất bại.

Khu kinh tế ven biển và cuộc đua xuống đáy

Ông lý giải thế nào?

- Chúng ta đã có bước chuyển đáng kể trong nhận thức về phát triển các khu kinh tế: đó là nơi thử nghiệm các mô hình, thể chế và chính sách mới nhằm tạo ra các động lực phát triển có tính đột phá, nhờ đó đem lại sức sống mới, nâng cao năng lực cạnh tranh, đẩy mạnh xuất khẩu cho toàn nền kinh tế. Khu kinh tế cũng giúp chuyển đổi cơ cấu kinh tế, liên kết vùng, phát triển bền vững và phát huy kinh tế biển.

Tuy nhiên, việc thực hiện các quan điểm này lại khá hạn chế. Thậm chí một số trường hợp còn đi ngược lại quan điểm chỉ đạo của Chính phủ, đặc biệt là liên kết vùng, bảo vệ môi trường và bền vững tài chính.

Hơn nữa, Chính phủ cũng quy định các điều kiện để thành lập và mở rộng khu kinh tế nhưng tính hợp lý và áp dụng thực tế là điều cần phải thảo luận.

Cụ thể những vấn đề nào cần thảo luận kỹ về điều kiện để thành lập và mở rộng khu kinh tế, thưa ông?

- Trước hết, một số điều kiện tỏ ra không hợp lý, không gắn với hiện thực, và do vậy tự mâu thuẫn lẫn nhau. Trừ 3 khu kinh tế ở Khánh Hòa, Hải Phòng, và Quảng Ninh thì 15 khu kinh tế còn lại đều nằm ở các địa phương chưa tự chủ được về ngân sách và có mức thu nhập thấp hơn mức trung bình của cả nước.

Vì thế, việc yêu cầu khu kinh tế phải có diện tích từ 10.000 ha trở lên thoạt nghe rất hứa hẹn, song căn cứ vào nguồn lực của địa phương thì không thể đáp ứng được yêu cầu về cơ sở hạ tầng kỹ thuật để đón các dự án đầu tư với quy mô lớn, dẫn đầu về công nghệ, có tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội không chỉ của địa phương mà còn của cả khu vực như được quy định.

Điều kiện các khu kinh tế phải “có vị trí địa lý thuận lợi cho phát triển kinh tế khu vực (có cảng biển nước sâu hoặc gần sân bay)” vô hình trung đã kích hoạt cuộc chạy đua quyết liệt giữa các tỉnh trong việc chạy đua bằng được dự án cảng nước sâu và sân bay của mình vào trong quy hoạch, bất chấp hiệu quả kinh tế ở các cấp độ địa phương, vùng, và quốc gia.

Không những thế, cuộc đua này của các địa phương cùng với kỷ luật lỏng lẻo của trung ương còn dẫn tới sự phá vỡ quy hoạch, mà điển hình nằm ngay ở quy hoạch các khu kinh tế. Chỉ trong vòng hai năm, số lượng khu kinh tế đã tăng từ 15 lên 18. Bên cạnh đó còn có 4 khu kinh tế chờ xin chủ trương để được bổ sung vào quy hoạch.

Mâu thuẫn gay gắt giữa một bên là nguồn lực hạn chế và bên kia là mong muốn phát triển khu kinh tế quy mô rất lớn của quá nhiều địa phương chắc chắn sẽ làm cho đa số khu kinh tế không thể phát triển được.

Hơn nữa, để thực hiện được mục tiêu phát triển khu kinh tế đầy tham vọng trong khi nguồn lực hữu hạn, Nhà nước (cả trung ương và địa phương) không có cách nào khác ngoài việc tài trợ trực tiếp cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đồng thời đưa ra những ưu đãi đặc biệt, thậm chí trợ cấp bằng nhiều hình thức cho các nhà đầu tư vào khu kinh tế.

Sự cạnh tranh này “lợi bất cập hại”, tạo nên cuộc đua cùng xuống đáy trong khi mục tiêu ban đầu là cải cách thể chế, thu hút FDI chưa đạt được.

Việc đưa ra nhiều ưu đãi hấp dẫn để thu hút các nhà đầu tư cơ sở hạ tầng cũng như các nhà đầu tư sản xuất và kinh doanh dịch vụ là cần thiết và là thông lệ phổ biến trên thế giới?

- Đúng vậy. Nhưng đồng thời nghiên cứu ở nhiều nước khác nhau cũng chỉ ra rằng nếu không có những yếu tố căn bản (ví dụ như chất lượng của nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng cứng và cơ sở hạ tầng mềm), thì bản thân các ưu đãi đầu tư hầu như không có tác dụng.

Ở Việt Nam, về mặt tài chính, nhu cầu đầu tư quá lớn mâu thuẫn trực tiếp và gay gắt với nguồn vốn rất hạn chế của địa phương cũng như từ trung ương.

Tình trạng thiếu hụt nhân lực cũng ngày càng trầm trọng khiến việc có đủ lao động cho các khu kinh tế quy mô lớn là điều không khả thi.

Về mặt thể chế, việc phát triển các khu kinh tế “mở” hiện nay đã không còn thức thời vì Việt Nam đã gia nhập WTO và nền kinh tế cả nước đã mở rộng cửa ra thế giới. Thay vì hình thành những khu kinh tế mở trong một nền kinh tế mở thì tốt hơn là hãy tiếp tục mở cửa toàn bộ nền kinh tế.

Phòng thí nghiệm chính sách

Nhìn sang nước láng giềng Trung Quốc đã rất thành công trong mô hình đặc khu kinh tế, Việt Nam có thể học được gì, thưa ông?

- Đánh giá chung, chính sách phát triển đặc khu kinh tế của Trung Quốc đã thành công. Tuy nhiên, sự thành công này không đồng đều. Vai trò cũng như những chính sách sáng tạo của mỗi đặc khu không hoàn toàn giống nhau. Những khác biệt này cùng với sự khác biệt về vị trí cũng như các đặc thù có tính địa phương đã đưa đến những kết quả rất khác nhau về GDP, thu hút FDI và xuất khẩu.

Thẩm Quyến nổi lên như một sự thành công rực rỡ, trong khi các đặc khu còn lại hoặc chỉ thành công ở mức trung bình hoặc thậm chí không thành công và phải chuyển hướng.

Đơn cử, Thẩm Quyến là nơi khởi nguồn của nhiều đột phá chính sách bao gồm: hệ thống hợp động lao động và lương mới, hệ thống đấu thầu mới, chính sách nhà ở cho công nhân, nơi đầu tiên thực hiện đấu giá quyền phát triển đất (1987), tách hoạt động thương mại ra khỏi các cơ quan nhà nước và chính phủ, xây dựng sàn giao dịch chứng khoán đầu tiên ở Trung Quốc (1990), cải cách hệ thống giá cả…

Trong khi đó, Sán Đầu từng là thành phố lớn thứ hai của Quảng Đông với cơ hội đáng kể để phát triển nhanh kinh tế thì lại không thể trở thành trung tâm đại diện cho các địa phương tăng trưởng nhanh và cải cách thể chế mạnh. Đây cũng là đặc khu yếu nhất về chính sách cải cách, dù đây là nơi xây dựng hệ thống pháp lý đầu tiên ở Trung Quốc cho các doanh nghiệp tư nhân.

Đáng chú ý, các đặc khu kinh tế của Trung Quốc ngay từ thời kỳ đầu đã có sự nhấn mạnh vào tầm quan trọng của các liên kết xuôi với thế giới (đặc biệt là thông qua tự do hóa đầu tư và thương mại với các nước tư bản), và liên kết ngược với các bộ phận khác nhau nền kinh tế nội địa.

Các đặc khu thực sự là những “phòng thí nghiệm” cho các cải cách thể chế và chính sách có tính sáng tạo và đột phá của Trung Quốc. Quan điểm nhất quán của Trung Quốc là một khi được chứng minh có hiệu quả tại các đặc khu, các thể chế, chính sách được thực hiện rộng rãi hơn trên khắp đất nước.

Quá trình phát triển các đặc khu kinh tế nói riêng cũng như mở cửa nền kinh tế Trung Quốc nói chung được tiến hành một cách khá thận trọng và chỉ được đẩy mạnh sau khi đã có sự tổng kết và xác nhận thành công của những thử nghiệm chính sách điển hình. Năm 1984, chỉ sau khi những thành công ban đầu của các đặc khu kinh tế đã được xác nhận thì Trung Quốc mới quyết định mở cửa hơn nữa nền kinh tế bằng cách áp dụng những chính sách được coi là thành công cho 14 “thành phố mở ven biển”.

Một năm sau đó, sự mở rộng chính sách được triển khai tới các thành phố trong vùng đồng bằng châu thổ Châu Giang và Dương Tử.

Một số năm sau đó thì Đặc khu kinh tế Hải Nam (1988) và Phố Đông - Thượng Hải (1990) mới được thành lập.

Đến năm 1992, sau chuyến “tuần du phương Nam” của Đặng Tiểu Bình thì tiến trình mở rộng đã được phát triển hơn nữa, bao gồm cả một số khu vực biên giới và thủ phủ của tất cả các tỉnh và vùng tự trị trong lục địa.

Nguyên tắc này áp dụng ngay cả đối với Thẩm Quyến, đặc khu kinh tế thành công nhất của Trung Quốc. Vào thời điểm bắt đầu thành lập (1980), diện tích của đặc khu này chỉ là 300 ha. Phải đợi đến gần 10 năm sau đó, khi thành công đã được khẳng định, thì diện tích của Thẩm Quyến mới được mở rộng lên gần 1.000 ha, và lên tới 33.000 ha như hiện nay.

Thể chế và chính sách vượt trội là yếu tố quan trọng nhất

Theo ông, đâu là công thức thành công của mô hình đặc khu kinh tế?

- Cách tiếp cận tốt của mô hình khu kinh tế thường là sự kết hợp của một số nguyên tắc cơ bản.

Một là, sự phát triển của khu kinh tế thường dựa vào một hay một số cụm ngành công nghiệp (industrial cluster). Những cụm này giúp khu kinh tế phát huy được khả năng liên kết và tác động lan toả giữa các doanh nghiệp và các tổ chức, nhờ đó gia tăng được năng suất và hiệu quả hoạt động, thúc đẩy đổi mới, và khuyến khích các doanh nghiệp mới ra đời.

Hai là, sự phát triển của khu kinh tế cần có một sự linh hoạt nhất định. Cụ thể là cần cho phép một loạt các hoạt động thương mại và sản xuất đa dạng. Nếu được giám sát đúng cách thì không nhất thiết phải xây dựng một khu tự do thương mại riêng biệt.

Ba là, khuyến khích khu vực tư nhân, đồng thời tiết chế sự tham gia của khu vực nhà nước đối với việc phát triển các khu kinh tế. Các nhà phát triển khu kinh tế và công nghiệp tư nhân đặt mục tiêu hiệu quả và lợi nhuận lên hàng đầu, đồng thời họ cũng gần gũi và am hiểu thị trường hơn so với khu vực công.

Bốn là, cần phát triển một khung pháp lý, quy định và thể chế phù hợp để tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển các khu kinh tế, trong đó bao gồm cả việc thu hút các nhà đầu tư. Kinh nghiệm cho thấy cơ sở hạ tầng “mềm” trong nhiều trường hợp thậm chí còn quan trọng cơ sở hạ tầng cứng, và tất nhiên là quan trọng hơn các ưu đãi về thuế hay đất đai.

Việc giảm chi phí giao dịch, đặc biệt là về hành chính, cho các nhà đầu tư là một khía cạnh hết sức quan trọng nhưng lại hay bị coi nhẹ.

Chính phủ nên đơn giản hóa việc chấp thuận đầu tư và cấp giấy phép lao động cho người nước ngoài, hạn chế các yêu cầu về giấy phép và các yêu cầu khác về xuất nhập khẩu, đẩy nhanh thủ tục kiểm tra hải quan, và cải thiện khả năng tiếp cận với nguồn ngoại hối.

Năm là, các Ban quản lý Khu kinh tế đóng vai trò then chốt đối với sự thành công của các khu kinh tế.

Để giúp giảm thiểu những tình huống xung đột lợi ích, đặc biệt khi số số lượng khu kinh tế và công nghiệp tư nhân ngày càng tăng thì các Ban quản lý Khu kinh tế càng cần tập trung thực hiện tốt chức chức năng điều tiết, đồng thời hạn chế việc sở hữu, phát triển, hoặc trực tiếp vận hành khu kinh tế.

Cuối cùng, sự thành công của khu kinh tế phụ thuộc rất lớn vào vị trí, cách thức nó được thiết kế, phát triển, và quản lý. Việc quản lý các khu kinh tế sẽ được cải thiện nếu nó hoạt động trên cơ sở tự bù đắp được chi phí chứ không phải là sống nhờ vào trợ cấp của Nhà nước.

Đồng thời, việc quản lý cũng sẽ tốt hơn nếu như nó đi theo định hướng thị trường và khách hàng. Điều này thường được thực hiện khi khu vực tư nhân tham gia phát triển các khu kinh tế và công nghiệp, dựa trên cơ sở thương mại chứ không phải chính trị.

Với kế hoạch đầu tư cho Vân Đồn, Phú Quốc, Bắc Vân Phong là các đặc khu kinh tế, theo ông điều cần lưu ý là gì?

- Theo tôi, cần đặt các đơn vị này trong tổng thể chung của nền kinh tế. Việc tách biệt các "đặc khu" này thành những đơn vị gần như biệt lập không chỉ dẫn đến chính sách không phù hợp mà còn làm phương hại lợi ích của địa phương khác cũng như toàn bộ nền kinh tế.

Dù có tầm quan trọng thế nào, các đặc khu cũng chỉ là một bộ phận của nền kinh tế. Sớm hay muộn, các ưu đãi đối với các đặc khu và mặt bằng ưu đãi chung của quốc gia phải hội tụ với nhau. Do đó, cần thiết kế các ưu đãi sao cho một mặt vừa tạo được ưu đãi khác biệt đủ lớn để khuyến khích đầu tư trong trung hạn, mặt khác và tạo được sự nhất quán trong khuôn khổ thể chế và chính sách quốc gia trong dài hạn.

Cần lưu ý rằng với nhà đầu tư, các ưu đãi là lợi ích, nhưng với các đơn vị hành chính - kinh tế và cả nền kinh tế, đó là chi phí cơ hội, vì thế cần phải tính toán một cách căn cơ.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, sự thất bại hay thành công của các đặc khu phụ thuộc rất lớn vào việc lựa chọn địa điểm, chính sách và khuôn khổ khuyến khích, và cách thức những khu này được phát triển và quản lý. Việc lạm dụng các gói ưu đãi hào phóng để bù đắp cho các bất lợi khác (chẳng hạn như vị trí bất lợi hay chất lượng cơ sở hạ tầng thấp) là không hiệu quả.

Cũng cần lưu ý, điều quan trọng nhất không phải là ưu đãi hay khuyến khích tài khóa, mà là một môi trường thể chế, chính sách thông thoáng, ổn định và có thể tiên liệu được. Nhấn mạnh quá mức vào ưu đãi tài chính có thể dẫn tới hệ quả ngược, đó là chỉ thu hút được các doanh nghiệp chân chạy, chạy từ chỗ này qua chỗ khác, từ nước này qua nước khác để tìm kiếm ưu đãi vượt trội. Thể chế và chính sách vượt trội chứ không phải ưu đãi vượt trội mới là nhân tố quan trọng nhất.

Để thiết kế một “cấu hình khu kinh tế” phù hợp, quyết định về loại hình khu muốn phát triển đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Sự lựa chọn về loại hình khu, đến lượt mình, phụ thuộc vào mục tiêu phát triển, nguồn lực sẵn có, và điều kiện cạnh tranh giữa các cơ sở hạ tầng công nghiệp trong nước, khu vực và quốc tế.

Hơn nữa, những khu này không thể và không nên được xem như là một sự thay thế cho những nỗ lực cải cách thể chế kinh tế, thương mại và đầu tư của toàn quốc gia. Thay vào đó, chúng chỉ nên đóng vai trò như là một trong số các cơ chế có thể được sử dụng để tạo ra công ăn việc làm, đẩy mạnh xuất khẩu, và thu hút đầu tư nước ngoài thông qua việc cung cấp các ưu đãi, thủ tục gọn nhẹ, và cơ sở hạ tầng thích hợp.