Vai trò của cộng đồng và tính tất yếu của đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản

Đó chính là phương thức đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản mà chúng ta đã thực hiện từ nhiều năm qua.

Đồng quản lý có từ bao giờ?

Khái niệm đồng quản lý được thống nhất tại Luật Thủy sản 2017 là: phương thức quản lý, trong đó Nhà nước chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm với tổ chức cộng đồng tham gia quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản.

Thực tế, phương thức quản lý tương tự như đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam đã từng xuất hiện trong lịch sử, việc triều đình phong kiến đã giao cho các "Vạn" quản lý hoạt động khai thác thủy sản trên các đầm phá dọc các tỉnh ven biển miền trung, mà đầm phá Tam Giang - Thừa Thiên Huế là một ví dụ điển hình. Tuy nhiên, đồng quản lý trong thủy sản được chính thức giới thiệu vào Việt Nam từ những năm 1990; quá trình nghiên cứu và thực thi đồng quản có thể được phân chia thành các giai đoạn cụ thể như sau:

Giai đoạn năm 1990-2000: Trước sự suy giảm nguồn lợi thủy sản, nhằm bảo vệ và tái tạo nguồn lợi thủy sản, lãnh đạo Bộ Thủy sản (trước đây) rất quan tâm đến phương thức đồng quản lý và năm 1991 đã cho phép Viện Kinh tế và Quy hoạch thủy sản hợp tác với một số tổ chức quốc tế tiến hành nghiên cứu đồng quản lý áp dụng cho ngành thủy sản.

Trong giai đoạn 1990-2000 có những mô hình mang tính thử nghiệm ban đầu như mô hình làng cá Vạn chài tại thôn Cửa Vạn, TP Hạ Long hay mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản hồ chứa tại hồ Thác Bà-Yên Bái trong khuôn khổ Chương trình Hợp tác giữa Bộ Thủy sản (trước đây) và Trung tâm Nghề cá Thế giới (WorldFish Centre) năm 1993.

Giai đoạn này có thể coi là giai đoạn khởi đầu mang tính đột phá trong việc áp dụng phương thức đồng quản lý trong ngành thủy sản có những thành công, có những thất bại nhưng đều là những bài học cho quá trình thực hiện bảo vệ nguồn lợi thủy sản có sự tham gia của người dân. Những nghiên cứu trong giai đoạn này cũng là nền móng cho việc phát triển đồng quản lý trong ngành thủy sản, là tiền đề để trong giai đoạn tiếp theo đã thu hút sự quan tâm của lãnh đạo Bộ Thủy sản (trước đây), các địa phương, các tổ chức quốc tế, các nhà khoa học, các nhà tài trợ... nhằm bảo vệ nguồn lợi thủy sản một cách hiệu quả hơn.

Giai đoạn năm 2000 đến trước khi Luật thủy sản 2017 ra đời: Sau những hoạt động của lãnh đạo Bộ Thủy sản (trước đây), rất nhiều tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các địa phương đã tiến hành nhiều hoạt động phát triển đồng quản lý nghề cá hằm tìm ra hướng bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản bền vững và hiệu quả. 

Có thể kể ra ở đây dự án FSPS I của Đan Mạch (năm 2000) nhằm nâng cao năng lực cho ngành thủy sản đã có một số hoạt động bước đầu ở dự án hợp phần SUMA (hỗ trợ nuôi trồng thủy sản mặn lợ) tiến hành tại một số dự án đầu tư nuôi trồng thủy sản tại các tỉnh điểm của dự án và bước đầu đem lại hiệu quả nhất định.

Hay dự án Nguồn lợi ven biển vì sự phát triển bền vững thuộc Bộ NNPTNT dưới sự tài trợ của Wolrd Bank (năm 2013 -2019) đã đã hỗ trợ thành lập 97 tổ đồng quản lý, quản lý hơn 800 km chiều dài bờ biển với hơn 13.000 ngư dân tham gia thực hiện ở 25 huyện tại 8 tỉnh dự án. Theo đánh giá của cộng đồng các tổ đồng quản lý, sau khi tổ chức đồng quản lý đi vào hoạt động, nhận thức của cộng đồng ngư dân về khai thác thủy sản bền vững, ý thức bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở tất cả các tổ đồng quản lý đều được nâng cao, ngư dân tự nguyện và hăng hái tham gia vào các tổ đồng quản lý.

Giai đoạn từ khi Luật thủy sản 2017 có hiệu lực đến nay: Một trong những điểm mới quan trọng của luật thủy sản 2017 là quy định về đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản (Điều 10) - nhà nước giao quyền quản lý cho tổ chức cộng đồng cùng chia sẻ trách nhiệm bảo vệ nguồn lợi thủy sản.

Luật cũng nhấn mạnh việc nâng cao ý thức và trách nhiệm của người dân trong hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản, từng bước thực hiện chủ trương xã hội hóa, tăng cường vai trò, trách nhiệm của cộng đồng trong quản lý hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản, là giải pháp hữu hiệu giảm xung đột lợi ích trong cộng đồng và góp phần đưa ngành thủy sản phát triển bền vững.

Những điểm sáng về đồng quản lý

Mô hình đồng quản lý trong khai thác, nuôi trồng và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang-Thừa Thiên Huế được xem là một trong những mô hình ĐQL có tính chất hệ thống đầu tiên ở Việt Nam ở đó không thành lập các tổ, nhóm hay câu lạc bộ (CLB) của ngư dân mà xâu về một mối là Hội nghề cá, bên dưới là các chi hội ở các xã trải dài trên các xã dọc 22.000 ha đầm phá. 

Hệ thống chi hội nghề cá ở Thừa Thiên Huế là một tổ chức xã hội nghề nghiệp, có tư cách pháp nhân, được giao quyền và chức năng rõ ràng. ĐQL nghề cá ở Thừa Thiên Huế được sự "bảo trợ" của khuôn khổ pháp lý mạnh mẽ của cấp tỉnh đó là "Quy chế quản lý nghề cá" quy định rõ về "quyền đánh cá" như ở Nhật Bản, chỉ khi ngư dân là đại diện của Hội thì sẽ có quyền đánh cá. 

Quy chế cũng nêu rõ vai trò, chức năng và hợp tác giữa các bên liên quan. Mặc dù đây là một mô hình mới, hiệu quả về môi trường, nguồn lợi và kinh tế xã hội chưa nhiều vì cần thời gian để minh chứng nhưng những thành công về mặt pháp lý rất đáng để các địa phương khác học tập.

Mô hình cộng đồng tham gia bảo vệ nguồn lợi biển ở Khu bảo tồn biển Rạn Trào huyện Vạn Ninh, Khánh Hòa là mô hình cộng đồng tự quản lý rạn san hô với sự hỗ trợ về pháp lý của chính quyền địa phương; hỗ trợ về tài chính và kỹ thuật của MCD (Trung tâm bảo tồn biển và Phát triển cộng đồng). Mô hình bắt đầu năm 2001, bảo vệ 40 ha rạn san hô ở xã Vạn Ninh, Khánh Hòa. Các hoạt động chính gồm có tuần tra bảo vệ, nuôi tôm hùm lồng và phát triển du lịch sinh thái.

Sau nhiều khóa tập huấn nâng cao năng lực, bản Quy chế quản lý KBTB cũng được xây dựng và thông qua. Đồng thời, nhiều hoạt động tuyên truyền, nâng cao nhận thức, các kỹ năng về quản lý KBTB, nhiều khóa tham quan thực tế cũng đã được thực hiện tốt. Bên cạnh đó, các hoạt động nghiên cứu giám sát sự phục hồi của rạn và nguồn lợi, trồng san hô, cải thiện sinh kế thông qua nuôi trồng các đối tượng thân thiện với môi trường như vẹm xanh, rong sụn cũng được thực hiện, đồng thời Trung tâm Giáo dục môi trường cũng được thành lập cùng với các trang thiết bị tối thiểu cho công tác bảo tồn cũng đã được cung cấp. Nhờ vậy, cho đến nay rạn Trào vẫn được bảo vệ tốt, không còn hiện tượng đánh bắt hủy diệt trên rạn, nguồn lợi dần phục hồi, đời sống của ngư dân từng bước được bảo đảm.

Mô hình cộng đồng tham gia bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở khu vực rừng ngập mặn xã Phù Long-thị trấn Cát Bà, Hải Phòng là mô hình cộng đồng tự quản bảo vệ rừng ngập mặn kết hợp với đánh bắt và nuôi thủy sản bền vững từ năm 2002. Dưới sự hỗ trợ về tài chính và kỹ thuật của Trung tâm Phát triển Nông thôn (CRP) và Quỹ CAS của Đức; một Khu bảo tồn nguồn lợi xã Phù Long đã được thiết lập cùng với một Hội đồng quản lý (chủ yếu là chính quyền cấp xã và các ban ngành chức năng) và Tổ tự quản (chủ yếu là ngư dân).

Việc thành lập khu bảo tồn (KBT) đã xóa hẳn nạn phá rừng lấy củi và nuôi tôm, thay vào đó là nuôi ngao vằng bãi triều và đánh bắt thủy sản thân thiện. Để xây dựng mô hình người ta đã thực hiện một loạt các hoạt động như: điều tra đánh giá nguồn lợi, điều tra kinh tế - xã hội, thành lập Hội đồng quản lý KBT, nâng cao năng lực thông qua tập huấn, hội thảo, tham quan, tín dụng nhỏ, thả phao xác định ranh giới, thành lập tổ tuần tra bảo vệ, xây dựng quy chế KBT.

Kết quả, sau 3 năm thực hiện nguồn lợi thủy sản đã dần phục hồi và đang tăng dần; thu nhập của ngư dân dần cải thiện thông qua hoạt động tín dụng nhỏ.

Hạn chế và giải pháp khắc phục

Bên cạnh những thành công đã được ghi nhận, nhiều vấn đề cũng được đặt ra với cho đồng quản lý trong ngành thủy sản như: Công tác tổng kết đánh giá việc thực hiện mô hình thường xuyên từ các đơn vị quản lý làm cơ sở xây dựng chính sách hỗ trợ và thúc đẩy đồng quản lý chưa được thực hiện, do đó cho đến nay chưa hình thành được cơ cấu tổ chức, bộ máy quản lý để triển khai phương thức này trên diện rộng.

Chưa có một cơ chế tài chính bền vững, hỗ trợ cho quá trình triển khai đồng quản lý. Đầu tư kinh phí thực hiện đồng quản lý từ nguồn ngân sách chưa có, kinh phí trong các mô hình đồng quản lý hiện nay chủ yếu là từ các lớp dự án ngắn hạn, các tổ chức phi chính phủ, hỗ trợ ngắn hạn của các Sở chuyên ngành, vì vậy khó có thể đảm bảo sự bền vững cho các mô hình khi các dự án kết thúc.

Thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, ban ngành tham gia triển khai, thực thi đồng quản lý. Thiếu sự liên kết, tham gia của các bên có liên quan tại khu vực triển khai đồng quản lý.

Nguồn nhân lực, đặc biệt cán bộ từ cấp tỉnh/huyện /xã có hiểu biết, nhận thức về đồng quản lý còn thiếu và yếu. Ngư dân, đối tượng tham gia vào quá trình thiết lập và triển khai đồng quản lý còn nhiều hạn chế về kiến thức cơ bản nguồn lợi, môi trường, trình độ quản lý… cũng hạn chế tính chủ động của cộng đồng trong quá trình quản lý.

Ranh giới khu vực triển khai mô hình đồng quản lý phần lớn chưa được phân định rõ ràng; một số mô hình sau một thời gian đi vào thực hiện và bước đầu có hiệu quả đã xây dựng hồ sơ đề nghị UBND tỉnh/huyện phê duyệt để giao mặt nước cho cộng đồng quản lý.

Luật thủy sản 2017 ra đời là căn cứ pháp lý vững chắc cho việc thực hiện đồng quản lý trong BVNLTS tại Việt Nam, tuy nhiên các văn bản hướng dẫn còn thiếu và chưa cụ thể nên nhiều địa phương còn lúng túng trong việc triển khai đồng quản lý.

Do đó thời gian tới rất cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục về đồng quản lý. Bên cạnh đó cần tổ chức đào tạo, tập huấn cho cán bộ thực thi, cộng đồng thực hiện quy trình giao quyền: đào tạo lập hồ sơ thực hiện đồng quản lý; xây dựng kế hoạch đồng quản lý; kiểm tra, giám sát thực hiện đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên phạm vi cả nước nhằm hỗ trợ triển khai chính sách giao quyền quản lý KT&BVPTNLTS cho các TCCĐ; Tập huấn tuần tra, giám sát khu vực biển bảo vệ cho cán bộ và cộng đồng; Đào tạo các nghiệp vụ về tuyên truyền, xây dựng kế hoạch và giám sát bảo vệ khu vực biển… Có như vậy công tác đồng quản lý mới thực sự mang lại hiệu quả, hài hòa lợi ích cho cả Nhà nước và người dân, đúng như mục tiêu ban đầu của đồng quản lý.