Chính quyền hai cấp: Từ “quyền uy hành chính” sang “quyền lực dịch vụ”

Phân quyền và phân cấp: Từ “trần ngăn” sang “sàn mở”

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bước sang tuổi 80 với một quyết sách thể chế có sức nặng hiếm thấy kể từ Đổi mới: Từ 30/6/2025, bộ máy chính quyền địa phương sẽ chỉ còn hai cấp tỉnh và xã cũng như rút gọn từ 63 tỉnh thành xuống còn 34 tỉnh thành.

Việc Quốc hội khoá XV thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời chấm dứt cấp huyện, tầng nấc hành chính tồn tại gần một thế kỷ không chỉ “đổi bản đồ hành chính” mà quan trọng hơn, nó đã mở ra cuộc cải cách thể chế và hành chính thấm sâu tới mọi mắt xích quản trị, đặt nền cho giai đoạn phát triển dựa trên sáng tạo, chuyển đổi số và liên thông khu vực.

Trên bình diện lý luận, đây là bước hiện thực hoá tinh thần “Nhà nước kiến tạo phát triển”: Tái cấu trúc quyền lực theo hướng tối giản, hiệu quả, gần dân và trao nhiều “không gian chính sách” hơn cho địa phương. Dưới góc nhìn hành chính học, quyết định chọn mốc 30/6, thời điểm giữa năm ngân sách, thể hiện ý chí “hành động ngay” của Đảng, Nhà nước, đứng đầu là Tổng Bí thư Tô Lâm, cùng toàn bộ hệ thống chính trị, nhằm đẩy nhanh quán tính cải cách khi xung lực đồng thuận xã hội đang đạt độ chín.

Lý thuyết tổ chức nhà nước hiện đại khẳng định: Số tầng hành chính càng nhiều, độ trễ ra quyết định càng lớn, chi phí hành chính càng cao, hiệu suất thực thi càng thấp. Ở Việt Nam, cấp huyện từng có vai trò “hàm chứa rủi ro” cho tỉnh khi năng lực quản trị địa phương còn yếu; song khi hạ tầng số, phương tiện di chuyển và trình độ cán bộ đã khác, huyện trở thành nút thắt của chi phí biên chế và thủ tục chồng lấn.

Việc loại bỏ tầng trung gian đưa bộ máy về mô hình “một cấp điều phối- một cấp cung ứng”, bảo đảm nguyên tắc kinh tế quy mô (economies of scale) và tính trách nhiệm (accountability) rõ ràng.

Luật mới định vị rõ ba vòng thẩm quyền: (1) Xã xử lý dịch vụ thiết yếu, hộ tịch, dân sinh, giấy phép xây dựng nhỏ lẻ. (2) Tỉnhquyết định các vấn đề đầu tư, quy hoạch, thuế, tài chính, liên kết vùng. (3) Trung ương giữ vai trò chuẩn mực, kiểm tra và điều phối vĩ mô.

Sự “phẳng hoá” này cắt giảm trung bình một hai khâu quy trình, rút 30–40 % thời gian xử lý hồ sơ (theo tính toán của Bộ Nội vụ), đồng thời thiết lập trách nhiệm cá nhân hoá: Chủ tịch UBND mỗi cấp gánh 17–23 nhóm nhiệm vụ “một cửa, một chữ ký”. Đây chính là tinh thần quản trị hiện đại: quyền đi kèm trách nhiệm và minh bạch đầu ra.

Việc làm này đã đưa đến những lợi ích thiết thực như: Tiết kiệm ngân sách thường niên ~12.000 tỷ đồng thông qua tinh giản gần 8.000 biên chế, tối ưu trụ sở, phương tiện: Giảm chi phí tuân thủ của doanh nghiệp nhờ thủ tục “hai tầng – hai cửa”: việc lớn ở tỉnh, việc nhỏ ở xã, bỏ tình trạng “chạy lòng vòng” sở, huyện: Rút ngắn luồng phê duyệt đầu tư: Một dự án FDI quy mô trung bình không còn “đi hai cửa”, chỉ cần nộp hồ sơ tại tỉnh là đủ.

Tăng quyền chủ động xã trong an sinh, y tế dự phòng, thủy lợi nhỏ, giảm phụ thuộc ngân sách cấp trên: Tập trung nguồn lực hạ tầng do tỉnh quản lý “trực tiếp quỹ đầu tư công”, hạn chế manh mún theo địa giới huyện cũ: Bãi bỏ “giấy phép con” cấp huyện, lượng hoá thành ước tính 0,4% GDP tiết kiệm chi phí hành chính mỗi năm: Thúc đẩy chuyển đổi số cấp xã, điều kiện tiên quyết để đảm bảo “gần dân, sát dân” trong kỷ nguyên nền tảng di động.

Tăng tính minh bạch ngân sách nhờ phân định thu- chi theo hai cấp và cơ sở dữ liệu mở: Tạo “đặc khu” linh hoạt với cơ chế pháp lý riêng, gia tăng cạnh tranh thu hút FDI công nghệ cao: Nâng cao hiệu quả giám sát: Từ 696 huyện xuống ~60 tỉnh, đơn vị kiểm tra của Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước giảm gánh phân tán, tập trung vào chất lượng.

Sớm ban hành những chính sách để bộ máy mới hoạt động trơn tru

Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng có những thách thức mà các ngành, các cấp cần vượt qua. Đó là giảm chồng chéo dữ liệu hành chính: Bản đồ giới hạn địa giới cũ - mới, mã bưu chính, mã số đơn vị hành chính cần đồng bộ trong 6 tháng để tránh đứt gãy chuỗi cung ứng.

Tâm lý cán bộ huyện: Khoảng 35.000 người phải dịch chuyển; 20% nghỉ hưu trước hạn, phần còn lại tiếp nhận nhiệm vụ mới. Quỹ chuyển đổi nhân lực cùng chương trình bồi dưỡng kỹ năng số 1.200 giờ là giải pháp, song cần cơ chế giám sát độc lập để bảo đảm minh bạch.

Ngoài ra còn có thách thức về sức ép dịch vụ công cấp xã: khối lượng công việc tăng song cơ sở hạ tầng CNTT nhiều nơi còn yếu. Kinh nghiệm Bình Phước: 15 quầy “dịch vụ công tức thì” hỗ trợ AI, cho thấy chỉ số hài lòng cao, nhưng chi phí ban đầu tương đối lớn. An ninh- quốc phòng: sắp xếp cụm an ninh liên xã trực thuộc tỉnh đòi hỏi quy trình phối hợp mới, nhất là tại vùng giáp biên và hải đảo.

Những bài học từ kinh nghiệm quốc tế có thể làm tài liệu tham khảo cho Việt Nam khi chúng ta hình thành 2 cấp chính quyền địa phương. Anh Quốc (năm 1990) chuyển từ county- district- parish sang unitary authority; chi phí quản trị giảm 20%, thời gian cấp phép xây dựng rút 25%. Nhật Bản (cải cách Heisei) sáp nhập 1.820 thị trấn xuống còn 740, thúc đẩy đô thị hạt nhân, nhưng phải duy trì 5 năm giai đoạn song song hai hệ thống mã địa chỉ. Trong khi đó, Ba Lan, Estonia cho thấy: Tinh gọn tầng nấc nhưng bắt buộc đi kèm nền tảng dữ liệu và chữ ký số cấp cơ sở, nếu không hiệu quả sẽ “trôi” về tỉnh và tái tạo quan liêu.

Việt Nam đã thiết lập Cổng dịch vụ công quốc gia, cơ sở tốt để “đi tắt”. Tuy nhiên, yêu cầu chuẩn hoá dữ liệu mở và “dashboard thời gian thực” công bố hiệu suất địa phương cần được luật hoá ở cấp Nghị định, thay vì chỉ dừng khuyến nghị.

Để chính quyền địa phương hai cấp đi vào hoạt động trơn tru, Chính phủ cần sớm ban hành “Nghị định hướng dẫn về mã số hành chính mới” trong quý III/2025, tích hợp chức năng tự động chuyển đổi địa chỉ cũ–mới trên Cổng dịch vụ công: Xây dựng Đề án “Xã số- Công dân số” với ba trụ cột: (1) hạ tầng số hoá 100% thủ tục xã; (2) đào tạo cán bộ chuyên trách CNTT; (3) KPI hài lòng người dân công khai thời gian thực; Thành lập Quỹ chuyển đổi cán bộ, nguồn tài chính hỗ trợ đào tạo lại, di chuyển việc làm, tránh thất nghiệp cục bộ; Đưa KPI phục vụ doanh nghiệp vào đánh giá cán bộ: tỉnh định kỳ công bố thời gian giải quyết hồ sơ, chi phí tuân thủ; xã định mức chất lượng dịch vụ dân sinh.

Chuyển đổi số, quản trị dữ liệu và xã hội số: “Động cơ” của mô hình hai cấp

Cơ cấu tỉnh- xã sẽ không thể vận hành trơn tru nếu thiếu “động cơ” chuyển đổi số (CĐS). Đặt trong bối cảnh “Chỉ số Phát triển Chính phủ điện tử của Liên Hợp Quốc” (UN e-Government Development Index (EGDI), Việt Nam đã vươn từ nhóm trung bình (hạng 86/193 năm 2016) lên nhóm cao (hạng 57/193 năm 2022).

Tuy nhiên, bước “nhảy” kế tiếp, vào Top 40, đòi hỏi dữ liệu cấp xã trở thành “hạt nhân” của kho dữ liệu quốc gia, để thuật toán AI có “nhiên liệu” huấn luyện. Khi bỏ cấp huyện, dòng dữ liệu hành chính (hộ tịch, địa chính, y tế dự phòng, an sinh) sẽ đi thẳng từ xã lên kho dữ liệu tỉnh, rút ngắn quy trình ETL, giảm nguy cơ “rò rỉ” thông tin nhạy cảm và bảo đảm đồng nhất chuẩn API.

Ở chiều ngược lại, hệ sinh thái GOVTECH sẽ tiếp cận thị trường quy mô vừa-lớn: 10.000 xã là 10.000 “nút” triển khai chữ ký số, định danh điện tử, trạm dịch vụ công tự động. Chính phủ ước tính tổng chi CĐS cấp xã giai đoạn 2025-2030 khoảng 1,5 tỷ USD; con số này nhỏ hơn nhiều so với chi phí giữ lại cấp huyện (ước 12.000 tỷ đồng/năm), cho thấy chi phí cơ hội của cải cách rõ ràng dương. Đồng thời, việc dữ liệu “chảy” liên tục mở ra cơ hội phân tích hành vi, dự báo nhu cầu dịch vụ công, tạo tiền đề cho hành chính dự báo (predictive administration), khái niệm đang hình thành ở Estonia và Singapore.

Không chỉ công nghệ, tham gia của người dân là trụ cột thứ hai. Báo cáo PAPI 2024 (PAPI: Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam – Provincial Governance and Public Administration Performance Index) chỉ ra: xã dùng cổng dịch vụ công điện tử có điểm hài lòng cao hơn 8-10 % so với xã truyền thống. Cấp xã nay gánh trọng trách “mỗi tương tác là một điểm chạm” giữa Nhà nước và công dân; do đó, bộ chỉ số xã số(digital commune index) cần đưa vào đánh giá thi đua, song song KPI kinh tế. Điều này khuyến khích lãnh đạo xã coi “sự hài lòng” là tài sản chính trị.

Cuối cùng, mô hình chính quyền hai cấp giúp ráo riết hóa chu trình chính sách: Dữ liệu, phản hồi, điều chỉnh diễn ra trong thời gian thực, thay vì phải chờ tổng hợp ba cấp như trước. Đây chính là biểu hiện Nhà nước kiến tạo 4.0: Nhẹ phần thủ tục, nặng phần dịch vụ và dự báo, đặt nền cho nền kinh tế số đóng góp 30% GDP vào năm 2030, mục tiêu Chính phủ đã cam kết.

Trong khoa học cải cách hành chính, thể chế tiên tiến nhất là thể chế phục vụ. Bỏ cấp huyện không phải “cắt bớt một mắt xích”, mà là thay đổi cách Nhà nước nhìn nhận vai trò của chính mình: Từ quản trị tập trung sang kích hoạt nguồn lực xã hội, từ “quyền uy hành chính” sang “quyền lực dịch vụ”.

Thắng lợi của mô hình hai cấp vì thế không đo bằng số văn bản ban hành, mà bằng thời gian thực tế người dân chờ đợi, bằng chi phí đầu vào của doanh nghiệp, bằng niềm tin của xã hội khi thấy cải cách không dừng ở lời hứa.

Với quyết tâm chính trị cao chưa từng có, thể hiện qua chọn mốc thời gian ngắn, gắn trách nhiệm cá nhân hoá và thúc đẩy dữ liệu mở, Việt Nam đang tiến rất gần khái niệm Nhà nước kiến tạo phát triển theo chuẩn mực quốc tế.

Nếu giai đoạn chuyển tiếp 2025 - 2030 thành công, cuộc cách mạng hành chính này sẽ để lại di sản dài hơi, mở đường cho khát vọng “Việt Nam hùng cường 2045”, nơi chính quyền không chỉ gần dân mà còn chung nhịp với thị trường, cạnh tranh sòng phẳng trong chuỗi giá trị khu vực và chủ động dẫn dắt cải cách tiếp theo trong thế kỷ mới.

×