"Giải cứu" đường sắt: Đi tìm mô hình quản lý hạ tầng đường sắt?

Quản lý hạ tầng đường sắt của nước ngoài

Nhật Bản, quốc gia tự hào có công nghệ tàu cao tốc Shinkansen thì có hẳn Luật Doanh nghiệp đường sắt Nhật Bản (1987) để phát triển đường sắt. Đây cũng là điều mà Việt Nam phải cần tham khảo khi muốn xây dựng đường sắt cao tốc. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp đường sắt Nhật Bản các công ty kinh doanh đường sắt chia thành 3 nhóm, nhóm 1 các công ty kinh doanh vận tải đồng thời quản lý kết cấu hạ tầng (KCHT); Nhóm 2, công ty kinh doanh vận tải hành khách thuê KCHT thuộc sở hữu của đơn vị khác; Nhóm 3 các công ty sở hữu KCHT để cho các công ty nhóm 2 thuê lại.

Phần lớn các công ty đường sắt ở Nhật Bản thuộc doanh nghiệp nhóm 1, có rất ít đường sắt thuộc nhóm 2 và 3. Nhật Bản coi phân tách dọc giữa KCHT và kinh doanh dịch vụ của Châu Âu là không phù hợp và không bảo đảm an toàn mà thay vào đó là chính sách "chạy tàu tương hỗ"  liên công ty. Khi đến các điểm phân giới, các công ty kinh doanh vận tải chỉ thay đổi ban lái, tiếp viên đường sắt.

Tháng 3/2013, Quốc vụ viện Trung Quốc phê duyệt kế hoạch cải cách ngành đường sắt Trung Quốc, trước đây thuộc quyền quản lý của Bộ Đường sắt. Theo đó giải thể Bộ Đường sắt; chức năng lập chính sách và kế hoạch giao cho Bộ GTVT; chức năng hành chính khác giao cho Cục Đường sắt quốc gia (NRA); chức năng quản lý, khai thác, kinh doanh KCHTĐS giao cho Tổng Công ty Đường sắt Trung Quốc (CRC).

Tại Đức, Tập đoàn DB AG được hoạt động theo mô hình công ty mẹ với phần lớn cổ phần do nhà nước nắm giữ, chủ sở hữu toàn bộ KCHTĐS tại quốc gia này. Tất nhiên vì thế doanh nghiệp này không phải thanh toán bất cứ khoản phí sử dụng KCHTĐS nào cho Chính phủ Đức. Trong đó, DB Netze, một công ty con củaDB AG chịu trách nhiệm kinh doanh hạ tầng gồm các nhiệm vụ quản lý và thực hiện bảo dưỡng cho KCHTĐS, điều hành giao thông và nhà ga, và thu phí sử dụng KCHTĐS của các đơn vị vận tải. Như vậy, Đường sắt Đức được quản lý và điều hành do một công ty mà cổ phần đa số do nhà nước nắm giữ và chỉ được tách bạch nội bộ một phần về hạch toán giữa KCHTĐS và kinh doanh vận tải đường sắt.

Tại Hàn Quốc, toàn bộ tài sản KCHTĐS do Nhà nước đầu tư 100%, do cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đường sắt (KRNA) quản lý.Việc khai thác vận tải là do doanh nghiệp vận tải (KORAIL) thực hiện.

Điểm qua mô hình quản lý, kinh doanh đường sắt một số nước trên thế giới có thể thấy mỗi nước có mô hình tổ chức quản lý, khai thác tài sản KCHTĐS khác nhau, không có mô hình chung. Nếu như Nhật Bản, Đức, Trung Quốc các tập đoàn lớn JR (Nhật Bản), CRC (Trung Quốc), DB AG (Đức) ty kinh doanh vận tải đồng thời quản lý KCHT thì KORAIL (Hàn Quốc) chỉ kinh doanh vận tải.

Dù theo mô hình Nhật Bản, Đức, Trung Quốc hay Hàn Quốc thì điểm chung là đường sắt các quốc gia này đều đã vào cấp kỹ thuật, đảm bảo sự đồng bộ giữa cơ quan điều hành chạy tàu và doanh nghiệp quản lý KCHT. Các tuyến đường sắt tại các quốc gia này đều không có đường ngang dân sinh trái phép, rất hiếm khi xuất hiện giao cắt đồng mức với đường bộ, mối đe dọa thường xuyên với an toàn chạy tàu như thường thấy ở Việt Nam. Lại càng không phải là hệ thống đường đơn, bất luận trở ngại lớn nhỏ gì từ sự cố cầu đường, thông tin tín hiệu, tai nạn giao thông đều trở ngại lớn đến công tác chạy tàu.

Đi tìm mô hình quản lý cho Việt Nam?

Vì vậy, theo các nhà quản lý có nhiều kinh nghiệm thì khi xây dựng "Đề án quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư" phải căn cứ vào thực trạng hệ thống KCHT đường sắt cũng như điều kiện kinh tế, xã hội của Việt Nam để đưa ra mô hình phù hợp, hiệu quả nhất.

Về thực trạng KCHT đường sắt, do hạn chế về vốn đầu tư trong suốt 30 năm qua, trong bối cảnh các tuyến đường sắt đều có tuổi thọ từ 50 đến 140 năm nên không hề có km đường sắt, cây cầu, hầm nào đạt cấp kỹ thuật theo đúng tiêu chuẩn. Nguyên nhân chính là do kinh phí được cấp hàng năm từ ngân sách nhà nước (hiện nay là 2.800 tỷ đồng) chỉ tạm "duy trì trạng thái kỹ thuật tối thiếu" chứ không đủ để "phát triển, nâng cấp kỹ thuật".

Từ năm 2003, khi thành lập Cục Đường sắt Việt Nam "trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về giao thông vận tải đường sắt trong phạm vi cả nước" thì vấn đề đơn vị nào sẽ quản lý KCHT đường sắt đã được đưa ra tranh luận. Khi xây dựng Luật Đường sắt 2005 và Luật Đường sắt 2017, thêm một lần nữa các nhà làm luật lật lại vấn đề, tranh luận sổi nổi và tất nhiên có tham khảo hết đông, tây, kim, cổ.

Không đơn thuần mà trong Luật Đường sắt 2017 thì Tổng công ty ĐSVN lại được giao "quản lý khai thác, sử dụng tài sản thuộc KCHTĐS quốc gia" (khoản 5, Điều 10) và "tổ chức bộ máy điều hành GTVT, quản lý hệ thống an toàn trên đường sắt quốc gia" (khoản 5 điều 10); "tổ chức thực hiện quản lý kỹ thuật KCHT đường sắt...tổ chức cứu hộ, cứu nạn" (khoản 5, điều 18). Một thiết kế luật được coi là "dung hòa" nhiều quan điểm hơn là mang tính đột phát, tạo tiền đề để cho các thành phần kinh tế trong và ngoài nước cùng tham gia đầu tư kinh doanh đường sắt.

Ngay tại thời điểm đó, nhiều nhà quản lý đường sắt đã cho rằng Luật Đường sắt 2017 so với Luật Doanh nghiệp đường sắt Nhật Bản (1987) ra đời trước đó 30 năm, không có ưu việt rõ ràng. Là luật chuyên ngành nhưng cả Luật Đường sắt 2005 và Luật Đường sắt 2017 trong quá trình triển khai thực hiện đã bộc lộ một số bất cập khiến cho đường sắt không thể huy động được nguồ lực ngoài xã hội để phát triển, rốt cuộc Tổng công ty ĐSVN mất dần thị phần, sức cạnh tranh giảm mạnh.

Nếu như các nhà quản lý, các nhà làm luật đều cho rằng nút thắt lớn nhất của đường sắt là sự lạc hậu hệ hạ tầng kỹ thuật thì giai đoạn 2015-2020 đầu tư của nhà nước trong 5 lĩnh vực giao thông, đường sắt chỉ chiếm 4% tổng kinh phí (chưa tính hiện nay Chính phủ đầu tư khoảng 7.000 tỷ nâng cấp tuyến đường sắt Thống Nhất). Trong khi đó kỳ vọng "xã hội hóa" đường sắt như khi xây dựng luật lại không thể thực hiện do các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đều quan ngại về hành lang pháp lý thiếu sự tin cậy dễ dẫn rủi ro trong khi doanh.

Chỉ riêng sự không đồng bộ giữa Luật chuyên ngành với các luật khác cũng như các nghị định, thông tư hướng dẫn khiến cho "Đề án quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư" do Bộ GTVT chủ trì 3 năm nay sau 4 lần trình Thủ tướng Chính phủ vẫn chưa được phê duyệt. Hai năm nay, việc giao ngân sách nhà nước dành cho công tác bảo trì đường sắt luôn có nhưng sự tranh cãi kịch liệt giữa Cục Đường sắt và Tổng công ty ĐSVN theo kiểu "sư nói sư phải, vãi nói vãi hay". Phải đến khi Thủ tướng Chính phủ vào cuộc thì việc giải ngân năm ngoái mới được thực hiện, "điệp khúc" đó năm nay lại tái diễn.