Đặc khu kinh tế để làm gì?

Phát triển đặc khu kinh tế là một thử nghiệm chính sách. Và như mọi thử nghiệm khác, nó có thể thành công hay thất bại.

Thâm Quyến sau đó được phát triển thành đặc khu kinh tế (SEZ), và sau 30 năm, nơi đây trở thành một trong những trung tâm kinh tế hàng đầu Trung Quốc, với dân số gần 13 triệu người và GDP hàng năm lên đến gần 300 tỷ USD.

Thành công ở Thâm Quyến khơi nguồn cho chính sách phát triển các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc, biến SEZ được coi là mũi nhọn cho tăng trưởng. Các quốc gia khác, trong đó có Việt Nam, cũng coi SEZ là một mô hình cần học tập. Hiện Quốc hội khoá 14 đang thảo luận Dự luật Đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt với 104 điều khoản. Nếu được thông qua, văn bản này sẽ là cơ sở pháp lý cho việc hình thành SEZ ở Phú Quốc (Kiên Giang), Vân Phong (Khánh Hoà), và Vân Đồn (Quảng Ninh).

“Đặc khu kinh tế”, dưới nhiều hình hài, không phải là ý tưởng mới ở Việt Nam.

Chủ trương phát triển “đặc khu kinh tế” xuất hiện ngay từ sau Đổi mới ra đời, và được văn bản hoá ở Nghị quyết trung ương 4 khóa VIII (1997), rồi Văn kiện Đại hội X năm 2006. Vũng Tàu – Côn Đảo là “đặc khu” đầu tiên ở nước ta, ra đời năm 1979 nhằm phục vụ phát triển ngành công nghiệp dầu mỏ và khí đốt, trong điều kiện nước ta vẫn đang ở thời kì kinh tế kế hoạch.

Sang giai đoạn Đổi mới, các khu kinh tế “mở” phát triển dày đặc ở các tỉnh miền Trung (như Dung Quất, Chu Lai, Nghi Sơn, Vũng Áng), thực chất mang dáng dấp của SEZ ở mức độ sơ khai và quy mô nhỏ. Tuy vậy, những bước đi dè dặt đó là chưa đủ để tạo ra đột phá.

Dự luật đang được thảo luận rất sối nổi hiện nay tại Quốc hội cho thấy quyết tâm rất cao trong việc xây dựng các SEZ “thực thụ” ở Việt Nam, như mô hình đã thành công ở Trung Quốc.

Đọc bản dự thảo, có thể thấy Bộ Kế hoạch – Đầu tư đã đưa ra rất nhiều ưu đãi cả về mặt thể chế lẫn thuế, điều kiện kinh doanh cho các nhà đầu tư tại ba SEZ trong tương lai. Một số điều chưa có tiền lệ ở Việt Nam: được phép lựa chọn hệ thống pháp luật nước ngoài (qua thoả thuận) để giải quyết tranh chấp, được đóng mức các mức thuế rất thấp (thường thấp hơn một nửa) so với những nơi khác, thu ngân sách được giữ lại toàn bộ để phát triển, trưởng đặc khu gần như có toàn quyền quyết định các vấn đề hệ trong trong SEZ,…

Tất nhiên, những ưu đãi trên có thu hút đủ các nhà đầu tư, đặc biệt là những lĩnh vực chúng ta đang cần như công nghệ cao, tài chính, du lịch,…hay không lại là câu chuyện khác.

Sẽ rất khó để lấy ví dụ thành công từ Trung Quốc hay Nhật Bản để khẳng định rằng mô hình SEZ, với ưu đãi vượt khung, sẽ thành công ở nước ta. Trên thế giới, tỷ lệ thành công của các đặc khu là 50/50. Trung Quốc và Nhật Bản tự thân đã là hai nền kinh tế thứ hai và thứ ba thế giới, động cơ để các nhà đầu tư tham gia vào những thị trường này là rất lớn.

Với Trung Quốc, các SEZ thế hệ mới được chủ tịch Tập Cận Bình giới thiệu chủ yếu coi thị trường nội địa là động lực phát triển, đồng thời chỉ khuyến khích phát triển dựa trên công nghệ và các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt. Việc cả ba SEZ của Việt Nam đều coi casino là ưu tiên phát triển, đồng thời không có các quy định chặt chẽ hơn về bảo vệ môi trường, cho thấy liệu các SEZ có thể trở thành hình mẫu tăng trưởng hay không vẫn là câu hỏi mở.

Trên thực tế, tôi cho rằng sẽ không đơn giản để biến ba SEZ trở thành “đầu tầu” phát triển như trường hợp Trung Quốc. Dư địa để một SEZ thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế của một quốc gia là không còn nhiều, đặc biệt trên khía cạnh thương mại. Với tỷ lệ xuất nhập khẩu/GDP đạt gần 180%, chúng ta đã là một nền kinh tế khá “mở” so với thế giới.. Ưu đãi đầu tư ở cấp địa phương cũng không phải là ít.  

Nếu không phải là đòn bẩy thương mại, SEZ còn có tác dụng gì?

Ngoài mục đích kinh tế, theo tôi, SEZ sẽ là nơi vô cùng lý tưởng để thực hiện những thí điểm về cải cách thể chế và hành chính. Thành công của các SEZ như Thâm Quyến, Phố Đông, Sán Đầu, Hải Nam ở Trung Quốc không chỉ bởi những đóng góp về kinh tế, mà là những gợi ý chính sách vô cùng quan trọng để nước này áp dụng rộng rãi trên quy mô toàn quốc gia.

Những đề xuất mới đây của Bí thư Tỉnh uỷ Kiên Giang Nguyễn Thanh Nghị về mô hình nhất thể hoá (thống nhất bí thư và trưởng đặc khu), hợp nhất các cơ quan Đảng và chính quyền, giảm tải bộ máy các tổ chức chính trị - xã hội,…là rất đáng lưu tâm. Rõ ràng, việc có những phòng thí nghiệm chính sách “mở” như các SEZ sẽ là bàn đạp rất thuận lợi cho những đề xuất cải cách thể chế trên quy mô lớn hơn.

Phát triển đặc khu kinh tế là một thử nghiệm chính sách. Và như mọi thử nghiệm khác, nó có thể thành công hay thất bại. Điều quan trọng, theo tôi, là không nên đặt quá nhiều kì vọng vào giá trị kinh tế mang lại của các đặc khu, mà cần kiên nhẫn quan sát các chính sách áp dụng tại đây, lấy làm bài học cho quá trình phát triển chung của đất nước.

Khi không đặt nặng sức ép hiệu quả kinh tế, chúng ta sẽ không mời gọi đầu tư bằng mọi giá, bao gồm những ngành không ưu tiên hay gây tác động tiêu cực tới môi trường. SEZ phải là hình mẫu của phát triển bền vững, chứ không phải bằng con đường “ưu tiên kinh tế đánh đổi môi sinh” như đã thực hiện hàng chục năm qua. Chỉ khi làm được điều đó, SEZ mới phát huy được vai trò của mình.