Tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá

Bài học kinh nghiệm từ Đức, Anh

Đức là minh chứng rõ ràng cho việc tăng thuế TTĐB quá mức (giai đoạn 2002-2005) ở cả hai cấu phần thuế theo tỷ lệ phần trăm và thuế tuyệt đối đã dẫn đến việc giá bán lẻ thuốc lá hợp pháp tăng mạnh, từ đó khiến người tiêu dùng hướng tới các lựa chọn thay thế khác (lượng tiêu thụ thuốc lá có xuất xứ từ nước ngoài tăng gấp đôi).

Hậu quả là lượng tiêu thụ thuốc lá hợp pháp giảm khoảng 34% (giảm từ 145,2 tỷ xuống 95,8 tỷ điếu thuốc lá), Chính phủ đã mất một nguồn thu đáng kể trong khi các vấn đề về buôn lậu và thương mại xuyên biên giới tăng cao.

Sau đó, từ năm 2005 trở đi, cấu phần thuế theo tỷ lệ phần trăm bắt đầu giảm dần trong khi cấu phần thuế tuyệt đối đã bắt đầu tăng dần đều. Với xu hướng này, Đức đã có thể đạt được mục tiêu tăng doanh thu của chính phủ cũng như giảm tiêu dùng.

Từ năm 2010, bằng cách thực hiện Mô hình Thuế Thuốc lá theo hướng tăng dần thuế TTĐB một cách vừa phải trong một khoảng thời gian cụ thể (5 năm), Chính phủ Đức đã có được nguồn thu ngân sách dễ dự đoán hơn. Đồng thời, các doanh nghiệp không cần phải tăng giá bán lẻ thuốc lá lên quá cao. Chính sách này đã giúp ngành thuốc lá Đức trở nên ổn định hơn.

Theo các báo cáo thống kê, nguồn thu ngân sách trung bình kể từ khi thực hiện mô hình này (tính từ năm 2011- 2019) đã tăng hơn 4,2% so với giai đoạn từ năm 2006 -2010

Trước khi rời Liên minh châu Âu (EU), Anh là nước có mức thuế gián thu đối với thuốc lá cao nhất trong số các thành viên EU bởi chính sách kiểm soát thuốc lá của quốc gia này được thể hiện thông qua chính sách 'đánh thuế thuốc lá cao vì sức khỏe. Điều này đã dẫn đến tỉ trọng thuế rất cao trong giá bán lẻ thuốc lá.

Anh sau đó tiếp tục tái cơ cấu thuế TTĐB đối với thuốc lá. Cụ thể là từ 2011, giảm mạnh thuế TTĐB theo tỷ lệ phần trăm từ 24% xuống 16,5% trong khi cấu phần thuế tuyệt đối tăng lên khoảng 30%. Sau đó, từ năm 2017, Anh ban hành chính sách thuế TTĐB tối thiểu (MET). Mức giá sàn được áp dụng cả hai thành phần thuế là thuế tuyệt đối và thuế theo tỷ lệ phần trăm. Mức thuế suất MET hiện tại (từ 27/10/2021) là 347,86 bảng Anh trên 1.000 điếu.

Như vậy, kể từ ngày 20/5/2017, thuế TTĐB đối với thuốc lá ở Anh được tính trên cơ sở thuế tuyệt đối (tính trên 1.000 điếu thuốc lá) cộng với 16,5% giá bán lẻ, nhưng không thấp hơn số thuế TTĐB tối thiểu (347,86 bảng Anh tính trên 1000 điếu thuốc lá).

Việc thực hiện tăng thuế thuốc lá và áp thuế tiêu thụ đặc biệt tối thiểu (MET) ở mức cao dẫn đến gánh nặng thuế rất cao và khiến việc hút thuốc trở nên vô cùng đắt đỏ (hiện nay thuế thuốc lá vào khoảng 5,26 bảng Anh/gói 20 điếu, cộng với 16,5% trên giá bán lẻ và thuế GTGT).

Chính sách áp thuế thuốc lá cao quá mức nói trên đã thúc đẩy thị trường tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp và thuốc lá giả. Buôn bán thuốc lá lậu đã trở thành một vấn đề nổi cộm ở Anh (chiếm khoảng 20% thị phần). Điều này dẫn đến tăng nguy cơ gây hại cho sức khỏe cũng như thất thu thuế (ước tính mức thất thu luôn ở mức khoảng 2,3 - 2,5 tỷ bảng Anh trong giai đoạn 2016-17 cho đến các năm 2019-2020).

Góc nhìn từ các nước châu Á

Hàn Quốc có cơ cấu thuế tương đối đơn giản (hệ thống thuế tuyệt đối đơn bậc), không phụ thuộc vào giá bán mà dựa vào đơn vị tiêu thụ. Cơ cấu này cho phép chính phủ Hàn Quốc dự đoán tốt hơn doanh thu từ thuế và thiết lập một mức thuế hiệu quả. Đồng thời, bằng cách xây dựng mức thuế thuốc lá tự động điều chỉnh theo lạm phát, Hàn Quốc có thể tăng giá thuốc lá thực tế tương ứng để phản ánh sức mua thực tế của người tiêu dùng và mức độ chi trả của họ.

Tuy nhiên, cải cách thuế thuốc lá năm 2005 và 2015 với việc tăng mạnh thuế TTĐB đối với tất cả các sản phẩm thuốc lá đã khiến mức tiêu thụ thuốc lá ở Hàn Quốc giảm mạnh do giá thuốc lá tăng khá nhiều, nhưng các năm sau (2006 và 2016) đã chứng kiến mức tiêu thụ quay trở lại tương đối mạnh.

Rõ ràng, việc tăng thuế cao không phải là cách thức bền vững để cắt giảm tiêu dùng và giảm tỉ lệ hút thuốc tạo nguồn thu cho chính phủ. Hàn Quốc đã bắt đầu ghi nhận một số tình trạng mua bán thuốc lá lậu từ năm 2014 trở đi.

Indonesia, thị trường thuốc lá lớn nhất Đông Nam Á đã từ bỏ hệ thống thuế theo tỷ lệ phần trăm và chuyển sang áp dụng chính sách thuế "tuyệt đối đa cấp" phức tạp hơn vào năm 2009, trong đó thuế TTĐB đối với thuốc lá được xác định dựa trên loại thuốc lá (kretek/non- kretek), phương pháp sản xuất (sản xuất bằng máy/thủ công), khối lượng sản xuất và giá banderol (hoặc giá bán lẻ thực tế).

Chính phủ Indonesia thực hiện tăng thuế đối với các sản phẩm thuốc lá gần như hàng năm kể từ năm 2014 dựa trên chương trình cải cách thuế vì lợi ích cho sức khỏe khiến cho giá bán lẻ thuốc lá tăng khoảng 10-12% mỗi năm và thuế TTĐB đối với các sản phẩm thuốc lá thêm 23%. Kết quả là năm 2018, số thu thuế TTĐB đối với thuốc lá của Indonesia đạt khoảng 164,8 tỷ Rp, tăng từ khoảng 143,5 tỷ Rp trong năm 2015-2016. Tỷ trọng thu ngân sách nhà nước từ thuốc lá tăng từ 8,2% lên 9% vào đầu năm 2020.

Indonesia cũng đã đặt ra lộ trình đơn giản hóa các bậc thuế ở Indonesia, với mục đích giảm các bậc thuế từ 12 bậc trong năm 2017 xuống còn 5 bậc vào năm 2021, nhưng kế hoạch này chưa hoàn thành. Do đại dịch Covid-19 và sự suy thoái kinh tế, chính phủ đã lựa chọn "tăng thuế ít hơn" trung bình 12,5% kể từ tháng 2 năm 2021.

Quy định gần đây có hiệu lực từ tháng 1/2022 đã tạo ra sự ảnh hưởng tích cực đến quá trình đơn giản hóa này khi nó giúp giảm các bậc thuế hiện tại từ 10 bậc xuống còn 8 bậc bắt đầu từ năm 2022 trở đi. Các bậc thuế này có mục đích bảo vệ các nhà sản xuất nhỏ và các công việc tại địa phương khỏi sự cạnh tranh với các hãng thuốc lá lớn trên thị trường.

Ở Malaysia, thuốc lá trong nước đã phải đối mặt với vấn nạn thuốc lá lậu trong nhiều năm (thuốc lá bất hợp pháp ước tính chiếm hơn một nửa tổng thị phần), một phần do một số hòn đảo du lịch được xây dựng thành khu vực miễn thuế và tạo cơ hội cho việc bán bất hợp pháp vào phần còn lại của thị trường nội địa.

Tuy nhiên, phần lớn là do việc tăng thuế cao và đột ngột tại Malaysia đã khiến giá thuốc lá hợp pháp tăng tương đối cao so với thu nhập của người dân và có một khoảng cách rất lớn giữa giá thuốc lá hợp pháp và thuốc lá lậu (thuốc lá hợp pháp đắt hơn khoảng 5 lần thuốc lá lậu).

Euromonitor nhấn mạnh, động cơ cho hoạt động buôn bán thuốc lá lậu ở Malaysia đến từ giá thuốc lá hợp pháp ở Malaysia cao hơn giá bán lẻ ở hầu hết các nước láng giềng.

Năm 2019, doanh số bán thuốc lá bất hợp pháp hiện đang thống trị đất nước này với 1.000 gói thuốc lá bất hợp pháp được mua mỗi phút trên khắp Malaysia. Con số này tương đương với 12 tỷ điếu thuốc bất hợp pháp được hút mỗi năm và 5,1 tỷ RM tiền thuế bị mất. Đến năm 2020, Malaysia có tỷ lệ sử dụng thuốc lá bất hợp pháp cao nhất thế giới khi quốc gia này xếp thứ nhất trên thế giới về thuốc lá bất hợp pháp, chiếm khoảng 65% tổng thị trường.

Oxford Economics ước tính khoản thất thu thuế tiêu thụ đặc biệt của Malaysia trong năm 2018 là 4,8 tỷ RM hoặc lớn hơn 70% so với thị trường hợp pháp. Chính phủ cũng không thể thu thuế doanh thu.

Ba nhà sản xuất thuốc lá đã đóng cửa các nhà máy ở Malaysia, gây ra tình trạng thất nghiệp và thất thu các loại thuế khác. Rõ ràng, việc tăng thuế cao và đột ngột như ở Malaysia đã không hỗ trợ chính phủ Malaysia đạt được mục tiêu của họ. Thay vào đó, nó làm trầm trọng thêm vấn đề buôn lậu vốn đã nghiêm trọng và tạo ra các hiệu ứng domino tiêu cực trên thị trường thuốc lá bao gồm tiếp tục mất nguồn thu của chính phủ, đóng cửa các nhà máy thuốc lá hợp pháp và mất việc làm của công nhân địa phương.

Lối đi nào cho Việt Nam?

Về mặt xây dựng chính sách thuế, không có chính sách nào là hoàn hảo và có thể áp dụng chung cho các quốc gia do đặc điểm, quy mô phát triển kinh tế, và hành vi hút thuốc lá ở mỗi quốc gia là khác nhau. Tuy nhiên, một chính sách thuế theo thông lệ tốt nhất hoặc có hiệu quả phải đảm bảo đã được xem xét kỹ lưỡng những tác động đến các bên liên quan khác nhau có thể bị ảnh hưởng bởi thuế suất hoặc việc cải cách cơ cấu thuế.

Bên cạnh đó, sự thành công một một chính sách thuế đòi hỏi một cơ cấu hoàn thiện để tạo ra thêm nguồn thu ngân sách để có thể được sử dụng để tài trợ cho các chương trình hiệu quả cụ thể đối với các mục tiêu phát triển y tế và xã hội.

Thông lệ quốc tế tốt nhất trong việc xây dựng một chính sách thuế thuốc lá hiệu quả và toàn diện cần phải có các đặc điểm sau đây. Một là, dịch chuyển từ cơ cấu thuế theo tỷ lệ phần trăm sang cơ cấu hỗn hợp/ thuế tuyệt đối, như Hàn Quốc đã làm; Hai là tăng thuế TTĐB từ từ, không nên tăng thuế đột ngột. Nếu không, như Malaysia, Anh, giá bán lẻ thuốc lá hợp pháp đột ngột tăng cao, khiến người tiêu dùng rời bỏ thuốc lá hợp pháp. Nguồn thu của chính phủ khi đó sẽ trở nên mất ổn định và có thể giảm xuống.

Ba là có lộ trình tăng thuế dài hạn, minh bạch như Philippines thực hiện khi cải cách thuế từ 4 bậc xuống còn đơn bậc đồng thời điều chỉnh thuế TTĐB hàng năm.

Bốn là việc điều chỉnh thuế nên thực hiện từng bước, bảo vệ tính hiệu quả của biện pháp trước lạm phát. Hiện nay, nhiều nước đã áp dụng cách tiếp cận này và điều chỉnh thuế suất định kỳ qua thời gian. Chẳng hạn Philippines đã bãi bỏ "chế độ giữ nguyên phân loại giá" và sau cuộc cải cách thuế năm 2017, Philippines cũng đã tăng mức thuế hàng năm để phù hợp với mức lạm phát.

Tương tự, Hàn Quốc đã cố gắng điều chỉnh mức thuế thuốc lá so với lạm phát để họ có thể tăng giá thuốc lá thực tế một cách tương ứng nhằm phản ánh sức mua thực tế của người tiêu dùng và mức độ khả năng chi trả của họ.