Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP): Chuyên gia chỉ ra hàng loạt vấn đề nan giải

Sáng nay (11/7), tại Chuyên đề 2 "Giải pháp thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong lĩnh vực giao thông, năng lượng, xử lý rác thải, nước thải, cấp nước" trong khuôn khổ hội thảo "Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam" do Ban Kinh tế Trung ương tổ chức, Giáo sư Akash Deep – Giảng viên cao cấp về Chính sách công chuyên về tài chính, Chủ nhiệm chương trình giảng dạy về cơ sở hạ tầng trong nền kinh tế thị trường, Giảng viên - Đồng chủ tịch của chương trình giảng dạy Tập đoàn Tài chính Quốc tế - IFC Trường Harvard Kennedy đã chỉ ra 7 vấn đề tồn đọng và 8 giải pháp khuyến nghị tháo gỡ cho nghĩa vụ dự phòng trong Luật PPP.

Bộ Tài chính là cơ quan được giao hướng dẫn các quy định về quản lý tài chính đối với các dự án PPP. Trước đây, Bộ Tài chính đã ban hành các Thông tư về quản lý tài chính các dự án PPP. Khi Luật PPP có hiệu lực, Bộ Tài chính chủ trì xây dựng trình Chính phủ ban hành Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức PPP.

Hoạt động đầu tư PPP trong 13 năm nay (kể từ năm 2010 tới nay) được chia làm 3 giai đoạn: Giai đoạn 2010 – 2014 là giai đoạn số lượng dự án PPP được ký kết nhiều nhất, hợp đồng PPP chủ yếu là BOT, BT trong lĩnh vực giao thông.

Giai đoạn 2015 – 2020 tập trung chủ yếu tiếp tục đàm phán một vài dự án BOT điện có vướng mắc trong giai đoạn trước và xử lý các vướng mắc của các dự án PPP đã ký hợp đồng.

Giai đoạn 2021 tới nay có 3 dự án BOT giao thông được chuyển tiếp từ giai đoạn trước và đã ký, 8 dự án mới song đang giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa ký hợp đồng PPP; trong đó, 7 dự án lĩnh vực giao thông và 1 dự án BTL lĩnh vực nước sạch.

Theo ý kiến của Vụ Đầu tư – Bộ Tài chính, do tính chất đặc thù của một số dự án giao thông đường bộ có chi phí giải phóng mặt bằng tương đối cao nên khi dự án đường bộ này thực hiện theo hợp đồng BOT đòi hỏi phần vốn nhà nước hỗ trợ cho dự án có thể phải cao hơn 50% tổng mức đầu tư.

Đối với các lĩnh vực khác, Vụ Đầu tư chưa nhận được kiến nghị phải tăng tỷ lệ vốn nhà nước hỗ trợ cho dự án.

Vụ Đầu tư cho biết, hiện nay, Chính phủ đang nghiên cứu xây dựng Luật sửa đổi các Luật, trong đó dự kiến dự kiến sửa đổi quy định tháo gỡ vướng mắc (nêu trên) cho các dự án giao thông đường bộ. Tuy nhiên, để đảm bảo sử dụng vốn nhà nước thật sự hiệu quả, Vụ Đầu tư cho rằng cần phải có quy định chặt chẽ về tiêu chí cho phép các dự án đường bộ được áp dụng mức trần vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư.

7 tồn đọng của nghĩa vụ dự phòng Luật PPP

Phát biểu tại Chuyên đề, Giáo sư Akash Deep cho biết: "Luật PPP năm 2020 của Việt Nam là một bước quan trọng trong việc đẩy nhanh và mở rộng chương trình PPP đầy tham vọng của mình. Tuy nhiên, chương trình này còn những mặt hạn chế do các nhà đầu tư và người cho vay tiềm năng đã yêu cầu những đảm bảo và bảo lãnh cụ thể mà Nhà nước còn do dự. Đằng sau sự do dự này ẩn chứa sự thiếu vắng một khuôn khổ để đánh giá và quản lý các nghĩa vụ nợ dự phòng mà những bảo đảm như vậy có thể sẽ phát sinh".

Ông Akash Deep đã chỉ ra 7 vấn đề chính trong Luật PPP, đó là: Thiếu sự rõ ràng trong việc phân định các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện các cam kết về mặt hành chính; Không có thông tin chi tiết về các nguồn tài chính, ngân sách sẽ chi trả cho các cam kết này; Thiếu sự rõ ràng về mức độ đầy đủ của các nguồn ngân sách (và khả năng truy đòi, nếu cần) để thực hiện các cam kết tài chính; Thiếu sự rõ ràng về các cơ chế cụ thể, các điều chỉnh và phê duyệt cần thiết để nhanh chóng thực hiện các cam kết này; Tính cụ thể quá mức trong các ngưỡng mà Nhà nước sẽ can thiệp và các giới hạn Nhà nước sẽ tham gia; Thiếu sự rõ ràng về các quy trình pháp lý có thể được viện dẫn trong trường hợp giải quyết tranh chấp và  Có một số tình huống bất ngờ nằm trong tầm kiểm soát của Nhà nước – chẳng hạn như những thay đổi về pháp luật – được đề cập gián tiếp trong Luật PPP.

8 khuyến nghị cho nghĩa vụ dự phòng Luật PPP

Theo ông Akash Deep, nghĩa vụ dự phòng đối với Nhà nước mang tính ngầm định hoặc thể hiện bằng cam kết rõ ràng, có tính không chắc chắn về khả năng, mức độ cũng như thời gian xảy ra. Những khoản nợ như vậy phổ biến trong hoạt động phát triển và vận hành công trình hạ tầng, đặc biệt là trong các hoạt động đấu thầu của khu vực công để lựa chọn đối tác từ khu vực tư, ngay cả khi chúng không được lên kế hoạch hoặc lập ngân sách trước.

Để thúc đẩy cho phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, ông Akash Deep đã đưa ra 4 khuyến nghị để thúc đẩy PPP cho phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Một là phạm vi đảm bảo mà Nhà nước có thể sẵn sàng cung cấp cho một dự án PPP cụ thể nên được mở rộng dựa trên quy trình thăm dò thị trường.

Hai là các điều khoản cụ thể của bảo lãnh cần được xác định thông qua đàm phán với các nhà thầu trong danh sách ngắn.

Ba là nhà nước nên coi bảo lãnh là cơ chế đầu tư thay thế, trong một số trường hợp, có thể hiệu quả hơn về mặt chi phí so với đầu tư trực tiếp của Nhà nước.

Bốn là các hợp đồng PPP phải cụ thể liên quan - đến các cơ quan chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của khu vực công về mặt hành chính, các nguồn lực công để hỗ trợ tài chính cho các cam kết đó và trình tự, thủ tục để thực hiện chúng.

Bên cạnh đó, để quản lý các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ việc cung cấp bảo lãnh cho các dự án PPP, theo ông Akash Deep, bên mời thầu phải được trang bị đủ năng lực và thẩm quyền để đàm phán phạm vi và các điều khoản bảo lãnh (nợ dự phòng), để có được hợp đồng PPP hiệu quả nhất về mặt chi phí.

Nợ dự phòng phải được cơ quan thẩm định đánh giá và tính chi phí bằng cách tương tự như khi xác định hiệu quả của các dự án PPP, chẳng hạn như phân tích VfM (Value for Money) và nên được xem xét theo cam kết và tác động tài chính dự kiến của chúng, giống như trong trường hợp các khoản nợ trực tiếp.

Cuối cùng, nợ dự phòng trong các dự án PPP khác nhau nên được hợp nhất thành một danh mục do một cơ quan trung ương quản lý và cấp ngân sách để các bảo lãnh của Nhà nước là đáng tin cậy và các dự án PPP có khả năng vay được vốn (khả thi để cho vay).

Giáo sư Akash Deep nhấn mạnh: "Một chương trình PPP thành công phải được hỗ trợ bởi một hệ thống quản lý rủi ro lành mạnh có thể đánh giá và quản lý các khoản nợ dự phòng của Nhà nước".