Cần làm rõ quyền của “cộng đồng dân cư”

Đó là phân tích của tiến sĩ Mai Thanh Sơn - Trưởng phòng Dân tộc học và Nhân học (Viện Khoa học Xã hội vùng Trung Bộ, thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam). Phóng viên NTNN đã có cuộc trao đổi với tiến sĩ Mai Thanh Sơn xung quanh một số nội dung liên quan đến giao đất cho cộng đồng dân cư tại dự thảo Luật Đất đai 2003 sửa đổi.

Tiến sĩ Mai Thanh Sơn

Tiến sĩ Mai Thanh Sơn nhận định:

Luật Đất đai, cũng như các bộ luật khác, phải dựa trên nền tảng của Hiến pháp. Rất may, cùng với việc sửa đổi Luật Đất đai, hiện nay Nhà nước cũng đang có chủ trương sửa đổi Hiến pháp 1992. Vì vậy, cùng với việc nới rộng thời gian sửa đổi Hiến pháp đến tháng 9 năm nay, tôi hi vọng thời hạn sửa đổi Luật Đất đai cũng sẽ được kéo dài. Cho dù hình hài của nó như thế nào đi nữa, thì Luật Đất đai 2003 sửa đổi cũng chỉ nên được công bố sau khi có Hiến pháp sửa đổi.

Nếu dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn thông qua vào kỳ họp Quốc hội tháng 5.2013, có thể có những bất cập gì xảy ra?

- Sẽ có thể xảy ra trường hợp có những nội dung Luật Đất đai ban hành trước lại trái với Hiến pháp, hoặc không phù hợp với Hiến pháp; và như vậy sẽ phải sớm tiến hành sửa luật một lần nữa, sẽ mất rất nhiều công sức và tâm lực. Hiến pháp là đạo luật nền tảng của một quốc gia, tất cả các bộ luật cụ thể đều phải phù hợp với Hiến pháp, nếu không sẽ rơi vào tình trạng “vi hiến”.

Thứ hai, Luật Đất đai (sửa đổi) cũng phải đồng bộ với các bộ luật và văn bản dưới luật khác. Ví dụ như Luật Dân sự, Luật Di sản văn hóa, Luật Sở hữu trí tuệ.., hay Pháp lệnh về Dân chủ cơ sở chẳng hạn. Luật Đất đai và các bộ luật nằm trong khung pháp lý chung phải tương thích với nhau. Nếu không sẽ gặp phải tình trạng chồng chéo, phủ định nhau giữa các bộ luật như đã từng xảy ra. Chẳng hạn như quy định giao đất, giao rừng cho cộng đồng trong Luật Đất đai 2003, nhưng rất khó thực hiện được, vì “vướng” quy định của Bộ luật Dân sự.

Ông có thể nói rõ hơn là chồng chéo ở những chỗ nào?

- Luật Đất đai 2003 có quy định giao đất cho cộng đồng, nhưng Bộ luật Dân sự lại không thừa nhận cộng đồng là chủ thể có tư cách pháp nhân, và ai đứng ra đại diện cộng đồng để nhận giao đất. Những địa phương như Điện Biên, Quảng Nam đã từng tiên phong thực hiện giao đất cho cộng đồng theo Luật Đất đai 2003, nhưng các tỉnh trên đều vướng phải cái này và bật ra.

Vì vậy, việc sửa đổi phải đạt được tính đồng bộ giữa các bộ luật. Muốn vậy, đầu tiên phải chuẩn hóa khái niệm “cộng đồng dân cư”. Phải giải quyết vấn đề này bằng Hiến pháp, không thể giải quyết bằng từng bộ luật riêng rẽ.

Để có được sự đồng bộ như vừa nêu, việc sửa Luật Đất đai cần phải lưu ý đến những vấn đề nào?

- Trước hết, cần phải chuẩn hóa các khái niệm, phải giải nghĩa rõ được một số khái niệm liên quan, chẳng hạn như khái niệm “dân tộc thiểu số”, hay “dân tộc” với nghĩa là tộc người/ethnic. Đây là một trong những cái mà tôi cho là rất yếu hiện nay của Hiến pháp và các bộ luật. Trong Hiến pháp 1992 và cả bản Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi, một trong những điểm trống là khái niệm “dân tộc/ethnic”. Luật Đất đai 2003 và nhiều văn bản chính sách thường nói đến “dân tộc thiểu số”, chính sách giảm nghèo gắn với “dân tộc thiểu số”, bảo tồn văn hóa dân tộc cũng gắn với “dân tộc thiểu số”…

Nhưng hiện tại, “dân tộc thiểu số” nói riêng, các tộc người/ethnic nói chung, không phải là đối tượng phạm vi điều chỉnh của luật, không phải là pháp nhân, không phải là thể nhân, không phải là một đơn vị dân cư, không phải là một tổ chức chính trị - xã hội, cũng không phải là một dạng tổ chức xã hội dân sự… Vì thế, từ bao năm nay, người ta muốn ra một bộ luật, nghị định, pháp lệnh về “dân tộc thiểu số” nhưng không làm nổi. Đó là một cộng đồng, nhưng bản thân khái niệm “cộng đồng” cũng có những điều chưa được làm rõ về nội hàm của nó (tôi sẽ đề cập dưới đây).

Ông đánh giá “yếu về khái niệm” mà ông vừa đề cập?

- Nếu mở từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học ra so, khái niệm “dân tộc” có 3 nghĩa: Thứ nhất, là nghĩa “quốc gia dân tộc” (nation): “Cộng đồng người hình thành trong lịch sử có chung một lãnh thổ, các quan hệ kinh tế, một ngôn ngữ văn học và một số đặc trưng văn hóa, tính cách, có ý thức về sự thống nhất của mình và làm thành dân một nước”.

Nghĩa thứ hai để chỉ tộc người/ethnic: “Tên gọi chung những cộng đồng người có chung một ngôn ngữ, lãnh thổ, đời sống kinh tế và văn hoá, hình thành trong lịch sử từ sau bộ lạc”. Nghĩa thứ 3 là “Dân tộc thiểu số (nói tắt)” (Viện Ngôn ngữ học, 2008: “Từ điển tiếng Việt phổ thông”, Nhà xuất bản Phương Đông, tr.222).

Khái niệm “dân tộc” để chỉ tộc người/ethnic màViện Ngôn ngữ học đưa ra, cách đây 50-60 năm thì có thể đúng. Nhưng hiện tại thì nó đã không còn phù hợp, bởi các tộc người hiện nay không còn trong tình trạng khu trú tương đối, các thôn làng của họ không còn thuần khiết về mặt thành phần tộc người, đời sống kinh tế của họ được mở rộng theo nhiều hướng khác nhau…

Người Thái không chỉ bó hẹp ở Tây Bắc hay Tây Thanh Nghệ, người Tày không chỉ tập trung ở Việt Bắc. Tây Nguyên không chỉ có các tộc người thiểu số tại chỗ mà đã làm điểm hội tụ của gần 50 tộc người khác nhau. Việc coi “lãnh thổ” là một trong những tiêu chí xác định tộc người là một sai lầm cần nhanh chóng khắc phục. Xét từ những lý do đó, Hiến pháp không thể không chuẩn hóa lại khái niệm “tộc người”.

Từ khái niệm “Tộc người”, dẫn đến cái thứ hai quan trọng hơn là cần phải xác định xem, các “tộc người” là cái gì trong chính thể này. Anh phải xác định, phải chính danh được, thì mới trao quyền được cho nó. Khi mà anh xác định nó thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, thì anh mới có thể đưa vào Luật Đất đai được, mới có thể đưa vào Luật Dân sự, Luật Di sản văn hóa, Luật Sở hữu trí tuệ và các bộ luật, pháp lệnh khác. Đây là chủ đề lớn. Rất lớn. Và đòi hỏi phải được giải quyết tận gốc từ nền tảng triết học.

Trở lại việc giao đất cho “cộng đồng” bị vướng mắc giữa các bộ luật. Theo ông, cần phải chuẩn hóa khái niệm này như thế nào?

- Trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, ở khoản 3, Điều 5 (Người sử dụng đất) định nghĩa “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ”. Nếu coi đơn vị “thôn làng” là một “cộng đồng dân cư”, tôi thấy khái niệm đó không còn phù hợp với hoàn cảnh hiện nay. Mấy chục năm xáo trộn dân cư, đến ngay cả các thôn làng người Kinh ở đồng bằng cũng không còn giữ được sự thuần nhất về thành phần.

Trong các thôn làng của người Kinh hiện nay, không chỉ có dân nhập cư, mà còn có sự khác nhau về nghề nghiệp; và do vậy, giữa các thành phần dân cư có những khác biệt về văn hóa cũng như thông lệ trong ứng xử. Nhưng dẫu sao, các thôn làng người Kinh đều thuần nhất về thành phần tộc người, việc tìm kiếm tiếng nói chung giữa các thành viên trong cộng đồng cũng dễ hơn.

Ở vùng tộc người thiểu số, đa phần các thôn làng đều có thành phần dân cư khá phức tạp, có thôn làng 2-3 tộc người cùng sinh sống. Như vậy, ngay trong một thôn làng cũng khó có được sự “thống nhất về phong tục tập quán”? Còn nếu là cộng đồng dân cư được xác định là ngõ xóm, là các nhóm tộc người hay các dòng họ đang xen cư trong một thôn làng, thì bối cảnh còn phức tạp hơn rất nhiều.

Thứ nữa, cộng đồng dân cư ở cấp cơ sở là thôn làng là gì: Nó là đơn vị tự quản, hay đơn vị cấp Nhà nước nối dài của xã? Bây giờ mà nói là tự quản cũng không đúng nữa, vì không còn tự quản được nữa, vì không còn định chế tự quản, quản lý như trước, trước hết là tự quản về mặt tài nguyên, sau nữa là các hoạt động kinh tế, văn hóa, tâm linh. Đất đai giờ là quản lý của Nhà nước. Khi cộng đồng không còn quản lý đất đai thì cũng không còn cơ sở để quản lý những cái khác.

Trong bối cảnh hiện nay, việc chuẩn hóa khái niệm “cộng đồng dân cư” phải dựa trên mấy tiền đề thực tiễn cơ bản: i) Hiện trạng khuôn vi thôn làng; ii) Sự đồng thuận của các thành phần dân cư trong thôn làng - không kể thành phần tộc người, tôn giáo, tín ngưỡng - thể hiện qua các thỏa ước/quy ước/hoặc hương ước; iii) Có bộ máy tự quản do dân cử. Vấn đề còn lại cần được khẳng định trong Hiến pháp: Phải xác định xem cộng đồng dân cư có phải là một chủ thể có quyền về tài sản hay không?

- Trong các bộ luật hiện nay, “cộng đồng dân cư” được xác định là “phum, ấp bản, làng, buôn, bon, plây, palây…” gọi chung là đơn vị cấp “Thôn”. Vậy cấp thôn được định dạng là cái gì? Trong khuôn khổ pháp lý, nó có tư cách gì? Nếu là một đơn vị tự quản, thì giới hạn tự quản của nó đến đâu? Nó có những quyền gì? Chỉ khi Hiến pháp trao quyền cho nó, thì Luật Đất đai, Luật Dân sự mới có căn cứ để trao quyền được.

Nếu cộng đồng dân cư được trao quyền như thế, ý nghĩa hẳn không dừng lại ở lĩnh vực chính sách đất đai?

- Đúng vậy. Chúng ta cần phải đưa ra khuyến nghị chuẩn hóa khái niệm cộng đồng dân cư trong Hiến pháp mới, rồi sửa 2 bộ luật nói trên, từ đó làm cơ sở để sửa tiếp các bộ luật, pháp lệnh khác liên quan như Luật Sở hữu trí tuệ chẳng hạn. Bây giờ có nhiều cộng đồng có những sản phẩm hay, có giá trị nhưng không thể xác lập quyền sở hữu cộng đồng đó vì không có tư cách pháp nhân.

Ví dụ như thuốc tắm của người Dao Đỏ (ở xã Tả Phìn, huyện Sa Pa, tỉnh Lào Cai); bánh Pía của người Hoa (ở xã Đại Tâm, huyện Mỹ Xuyên, tỉnh Sóc Trăng); bánh Cóng của người Khmer (cũng ở xã Đại Tâm, huyện Mỹ Xuyên, tỉnh Sóc Trăng). Rõ ràng đây là những sản phẩm từ trí tuệ của họ, nhưng cộng đồng không được trao quyền sở hữu trí tuệ, ai muốn chôm chỉa gì thì cứ mặc nhiên tự do chôm chỉa. Những tri thức bản địa, giá trị bản địa rất dễ rơi vào tay các công ty/doanh nghiệp tư nhân ngoài cộng đồng chủ nhân thực sự.

Mà đã xảy ra trường hợp đó rồi. Lên Sa Pa, khắp thị trấn đâu đâu cũng thấy biển quảng cáo “Thuốc tắm Dao Đỏ” trong các nhà hàng/khách sạn/cơ sở kinh doanh của người Kinh. Bánh Pía bán khắp trong Nam, ngoài Bắc, trong khi cả xã Đại Tâm hiện chỉ có 1 cơ sở làm bánh Pía thủ công của 1 gia đình người Hoa….

Như vậy, có thể thấy, nếu không trao cho cộng đồng một cái quyền sở hữu tài sản, trong trường hợp này là sở hữu tri thức bản địa và lợi thế so sánh của họ… thì đến một lúc nào đó họ sẽ mất rất nhiều và mất hết. Mà muốn trao quyền cho cộng đồng dân cư, và hẹp hơn là cộng đồng dân cư gắn với tộc người, trước hết Hiến pháp phải trả lại cho nó cái quyền của một chủ thể, có tư cách pháp lý nào đó chứ không chung chung, trôi nổi như hiện nay.

Trong trường hợp những câu chuyện nêu trên chưa giải quyết được bằng sửa đổi Hiến pháp, liệu có thể trông đợi có “đột phá” nào trong việc giao đất cho cộng đồng dân cư trong khuôn khổ Luật Đất đai sửa đổi?

- Nếu như chưa giải quyết được những vấn đề trên bằng Hiến pháp, tôi cho là thì rất khó giải quyết tận gốc các vấn đề nêu trên bằng luật. Cho dù còn nhiều việc phải làm, nhưng trước hết phải chuẩn hóa được khái niệm “cộng đồng dân cư”. Nếu anh chưa làm được điều đó đối với khái niệm “dân tộc thiểu số” hay “tộc người thiểu số”, thì ít nhất anh cũng phải làm được cái định dạng cộng đồng dân cư. Không làm được điều này, thì không bao giờ nhà nước có thể giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư theo đúng nghĩa là “trao quyền về tài sản” được.

Việc giao đất cho cộng đồng dân cư giờ cũng đặt ra nhiều vấn đề, không chỉ về mặt pháp nhân, về tư cách tiếp nhận giao đất giao rừng hay người đại diện cho cộng đồng ấy, mà còn nằm ở chỗ, quỹ đất lấy từ đâu? Nhà nước cũng cần giải quyết vấn đề này bằng các bộ luật.

Ngoài vấn đề về giao đất cho cộng đồng, ông hi vọng lần sửa đổi Luật Đất đai này sẽ đạt được những tiến bộ nào?

- Với những sửa đổi tiến bộ về một số mặt, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay, nếu được thông qua, có thể khắc phục được một số hạn chế về mức hạn điền, thời hạn sử dụng đất… Tôi hi vọng những ý kiến đóng góp về mức đền bù, sự tham gia của người dân trong quy hoạch, giám sát/minh bạch hóa công tác quản lý và sử dụng đất đai sẽ được tiếp thu và đưa vào chỉnh sửa.

Tôi cũng hi vọng có sự cải thiện trong vấn đề định giá đất để khắc phục tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Chẳng hạn, nên có một cơ quan định giá đất độc lập, có thể trực thuộc Quốc hội. Nhà nước cũng nên rà soát quỹ đất từ các chủ thể nông lâm trường, thu hồi diện tích đất sử dụng kém hiệu quả, không hợp lý để bổ sung vào quỹ đất quốc gia, từ đó phân bổ cho các mục tiêu khác, như giao cho cộng đồng, cho người dân miền núi đang thiếu đất để có thêm nguồn vốn sinh kế cho họ…

Xin cảm ơn ông!

Hoàng Sơn (thực hiện)